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2025年07月18日
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今年兩會(huì)政府工作報(bào)告中，關(guān)于人口與計(jì)劃生育工作的表述只有一句話：“完善一對夫婦可生育兩個(gè)孩子的配套政策。”許多觀察者注意到，這是近三十年來政府工作報(bào)告第一次沒有提到“計(jì)劃生育”四個(gè)字。聯(lián)系到2015年出臺(tái)的全面二孩政策，我們可以看到當(dāng)前國家正在力圖逐漸“淡化”計(jì)劃生育。然而，現(xiàn)行生育政策中的一些內(nèi)容與做法，與當(dāng)前國家淡化計(jì)劃生育的這一總體方向是有矛盾的，這一點(diǎn)需要引起重視加以解決。
“提倡”VS“允許”：以后超生怎么辦？
按照新修訂的人口與計(jì)劃生育法的表述，中國當(dāng)前的生育政策是“國家提倡一對夫妻生育兩個(gè)子女”。這里是“提倡”，而不是“允許”，也就是說兩孩是政府鼓勵(lì)的一種典范家庭模式。另一方面，中國目前的人口現(xiàn)實(shí)是總和生育率大大低于生育水平。根據(jù)人口學(xué)者的研究，中國目前的總和生育率是1.4，即使是按照國家衛(wèi)計(jì)委更樂觀的估計(jì)也即1.6左右，這個(gè)水平仍然是低于政策規(guī)定的2.0的。從實(shí)際的生育水平低于國家的生育政策限制這一事實(shí)來看，可以說現(xiàn)在國家“提倡”每對夫婦生育兩個(gè)孩子，已經(jīng)是鼓勵(lì)生育的意思。也正是在這個(gè)意義上，“計(jì)劃生育”四個(gè)字才顯得越來越不合時(shí)宜。
計(jì)劃生育，究其本義，是“人類要控制自己，做到有計(jì)劃地增長”（毛澤東語），這是新中國成立后面臨人口快速增長的形勢而提出來的一個(gè)概念，這里的“計(jì)劃”當(dāng)然是限制增長的意思。1971年中國開始實(shí)行相對全面穩(wěn)定的生育政策，當(dāng)時(shí)是兩孩政策。1970年代末，生育政策收緊，實(shí)行一胎化，此后計(jì)劃生育政策的具體內(nèi)容幾經(jīng)調(diào)整，但是“提倡一對夫妻只生一個(gè)孩子”這個(gè)一胎化的總方向是一直沒有變的。可以說，在長達(dá)四十多年的政策宣傳和實(shí)踐中，計(jì)劃生育的內(nèi)涵始終是限制生育、控制增長。
于是就出現(xiàn)這樣一種矛盾，按照國家在實(shí)際生育水平低于二孩的情況下提倡二孩的號召，中國當(dāng)前應(yīng)該是新生人口不足，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)生育；但是按照計(jì)劃生育的政策內(nèi)涵和政策執(zhí)行的基本邏輯，“二”是一種限制，超過二孩生育多孩的屬于超出計(jì)劃生育，應(yīng)當(dāng)予以限制和處罰。盡管中國目前的總和生育率是1.4，但這是一個(gè)總體的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，現(xiàn)實(shí)中總有一部分家庭想要生育三孩四孩乃至更多，這樣的家庭越多對于改變低生育的人口形勢越有幫助，但他們卻要遭到政策的限制和處罰。這既不符合當(dāng)前政策潛在的導(dǎo)向，也容易造成實(shí)際工作的執(zhí)行困難，引發(fā)矛盾。從一孩到二孩，究竟是限制門檻降低了，還是計(jì)劃生育的整體導(dǎo)向正在轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂缮蚬膭?lì)生育？這種政策的模糊性如果不加以理清，只能造成全面二孩政策在政策執(zhí)行中的兩難和配套政策中的混亂。
“從寬”VS“從嚴(yán)”：既有超生等問題怎么辦？
全面放開二孩的政策改革，也使得一系列相關(guān)問題浮上了臺(tái)面，例如原有獨(dú)生子女家庭的獎(jiǎng)勵(lì)是否保留、以往超生二孩未罰的是否還罰、失獨(dú)家庭如何照顧等。對于第一個(gè)問題，現(xiàn)行計(jì)生法已經(jīng)規(guī)定繼續(xù)保持；對于第二和第三個(gè)問題，爭議較大。
今年兩會(huì)期間，國家衛(wèi)計(jì)委副主任王培安在接受記者提問時(shí)提出，全面兩孩政策前面有個(gè)前提，就是計(jì)劃生育國策要繼續(xù)堅(jiān)持，繼續(xù)堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國策就要繼續(xù)實(shí)行社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收。對于全面兩孩政策實(shí)施前，也就是2016年元月1日之前，違反法律法規(guī)規(guī)定生育第二個(gè)子女的，已經(jīng)依法處理完成的，應(yīng)當(dāng)維持處理的決定，尚未處理或者處理不到位的，由各省市自治區(qū)結(jié)合實(shí)際，依法依規(guī)，妥善處理。這一態(tài)度表明社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)（俗稱“計(jì)生罰款”）征收制度未來肯定還要實(shí)行，生育超過兩個(gè)孩子的家庭仍將面臨處罰；同時(shí)，那些在二孩政策落地之前生育二孩的家庭，并不會(huì)簡單適用新法，仍將面臨處罰。另一方面，自從全面二孩政策出臺(tái)以來，一些“黑戶”家庭、“失獨(dú)家庭”就積極活動(dòng)，甚至以進(jìn)京上訪等方式爭取權(quán)益，眾多媒體專家也呼吁政府盡快制定辦法，從寬從快地解決“黑戶”等政策問題。
應(yīng)該說，全面二孩出臺(tái)后，對于既有超生家庭是否從寬處置的這種爭議，仍然體現(xiàn)了當(dāng)前政府在“鼓勵(lì)”與“限制”兩種生育政策導(dǎo)向之間的矛盾。如果當(dāng)前的二孩政策只是一種放松限制，那么出于維護(hù)計(jì)劃生育政策的公平性考慮，處罰這些既有的超生家庭是應(yīng)該的；但是如果當(dāng)前的二孩政策是希望鼓勵(lì)生育以解決低生育困局，那么這些超生者客觀上不但沒有錯(cuò)，相反是有貢獻(xiàn)的，不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)受到懲罰。按照中國基層政策執(zhí)行的“常識”，對于這種政策遺留問題，在新政策出臺(tái)以后，大部分基層政府應(yīng)該會(huì)以減少矛盾為優(yōu)先考慮，降低門檻，開閘放水，讓這些家庭更容易地過關(guān)。但這種“常識”畢竟不是正式的政策法規(guī)，各地方政府究竟會(huì)如何“結(jié)合實(shí)際、依法依規(guī)、妥善處理”還是不明確的，這就難免會(huì)造成社會(huì)的不確定感。
此外，“失獨(dú)者”也是計(jì)劃生育政策下的一個(gè)特別突出亟需幫扶的群體。前不久一些失獨(dú)者群體進(jìn)京上訪，他們在他們與衛(wèi)計(jì)委官員的對話中要求政府將目前用來定義失獨(dú)家長的“計(jì)劃生育特殊困難家庭”提法中的“困難”二字摘除，不把失獨(dú)家長們視為等待國家救濟(jì)的弱勢群體，而應(yīng)視為是對計(jì)劃生育政策做出貢獻(xiàn)和犧牲的家庭。這一訴求事實(shí)上反映了失獨(dú)家庭群體的多元需求，以往政府對失獨(dú)者的幫扶側(cè)重在物質(zhì)補(bǔ)貼方面，事實(shí)上喪失唯一的子女所帶來的絕不僅僅是生活保障的損失，而是失獨(dú)者群體在生活意義、精神需求等各方面的困難，未來政府需要考慮為針對失獨(dú)者群體亟待出臺(tái)更全面、更人性化的公共服務(wù)。此外，從對于失獨(dú)者是“做出貢獻(xiàn)和犧牲”的家庭還是“困難”家庭的認(rèn)定爭議中，我們?nèi)匀豢梢钥吹絿疑邔?dǎo)向不確定性所帶來的困擾。
“廢除”VS“轉(zhuǎn)型”：生育政策向何處？
在全面二孩落地之后，緊隨其后而來的問題就是作為基本國策的計(jì)劃生育究竟應(yīng)當(dāng)何去何從。當(dāng)前全面二孩政策規(guī)定與低于更替水平生育現(xiàn)實(shí)之間的落差，事實(shí)上意味著過去以控制人口增長為主要任務(wù)的一整套計(jì)生制度和計(jì)生機(jī)構(gòu)已成了“多余”之物。各級計(jì)生機(jī)構(gòu)和眾多計(jì)生干部未來怎么安置？
從2013年起，先是在中央層面之后是在地方層面，衛(wèi)生和計(jì)生兩大部門合并。這一定意義上可以視為政府在為淡化計(jì)劃生育鋪路。另一方面，計(jì)生部門也一直力圖改變自身僅僅作為限制生育的角色設(shè)定，力圖轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代人口公共服務(wù)部門。只是這種轉(zhuǎn)型在“計(jì)劃生育是我國一項(xiàng)需要長期堅(jiān)持的基本國策”的政策思路下并不順暢。同時(shí)，計(jì)生部門長期被一直被認(rèn)為是阻礙計(jì)生政策改革的既得利益者而廣受批評。這一問題的實(shí)際解決，需要的還是前文所論及的國家在總體生育政策導(dǎo)向上的思路明確。
目前針對生育政策的總體導(dǎo)向，主要有三種觀點(diǎn)在爭論，一種是認(rèn)為人口增長仍然是一種壓力，需要保持一定的限制；第二種認(rèn)為當(dāng)前中國的低生育率帶來老齡化等一系列問題，未來應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)生育；第三種是主張自由生育，不鼓勵(lì)不限制。
歷史地看，計(jì)劃生育是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物。在當(dāng)前生育政策導(dǎo)向的爭議中，或許我們應(yīng)當(dāng)首先考慮的是，在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的今天，我們是否相信個(gè)人在生育問題上是理性的這個(gè)前提，以及國家對個(gè)人生育行為的干預(yù)，無論是限制還是鼓勵(lì)，究竟是應(yīng)當(dāng)采取柔性的“提倡”，還是繼續(xù)保留強(qiáng)制性。實(shí)事求是地看，各方似乎可以先就這個(gè)問題達(dá)成最基本的共識，作為解決爭議、深化改革的第一步。這也符合習(xí)近平總書記提倡的凝聚改革共識、全面深化改革的總體思路。
