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2025年07月18日
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住建部部長陳政高在“展望十三五”第十四場報告會上詳解《綱要》重點與熱點——
建設和諧宜居城市 開創城市現代化建設新局面
改革開放以來，在黨中央、國務院的正確領導下，我國經歷了人類歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程?！笆濉币巹澗V要把建設和諧宜居城市作為重要內容，提出了推動城市現代化建設的具體舉措。中央城市工作會議和“十三五”規劃綱要為我國城市發展指明了方向，重點可以概括為：把握一個規律、實現五個統籌、理解九個重要論斷。
5月5日上午，中央宣傳部、中央直屬機關工委、中央國家機關工委、教育部、中央軍委政治工作部、北京市委在京舉行“展望十三五”系列報告會第十四場報告會，邀請住房城鄉建設部黨組書記、部長陳政高作題為“加強城市規劃建設管理工作 開創城市現代化建設新局面”的報告。本報記者就此采訪了陳政高。
問：改革開放以來，我國城市發展取得了舉世矚目的成就，主要體現在哪些方面？
答：改革開放以來，在黨中央、國務院的正確領導下，我國經歷了人類歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。城市發展波瀾壯闊。
第一，城市和建制鎮數量激增。37年來，一座座城鎮如雨后春筍涌現出來。到2015年底，城市數量已達到656個，建制鎮數量達到20515個，分別比1978年增加463個和18342個。
第二，城鎮人口快速增加。2015年，城鎮常住人口達到7.7億人，1978年是1.7億人，增長了3.5倍，年均增長超過1600萬人。1978年到2015年，城鎮化率以年均1個百分點的驚人速度，攀升到56.1%。一些發達國家的城鎮化率從20%提高到50%，英國、美國用了50年，德國、法國用了70年，而我國只用了30年。
第三，建成區大規模拓展。城市建成區面積，從1981年的7438平方公里增加到2015年的51948平方公里，增長了6倍，年均增加1309平方公里。這還沒有包括礦區，如加上礦區，達到10萬平方公里。
第四，城市基礎設施顯著改善。1981年到2015年，城市用水普及率由53.7%提高到97.9%，燃氣普及率由11.6%提高到95.3%，污水處理率由3.8%提高到91%，城市集中供熱面積由不足0.2億平方米提高到64.2億平方米，人均道路面積由人均不足2平方米提高到15.6平方米。
第五，城市經濟高速發展。1988年到2014年，城市地區生產總值年均增速達到12%，比全國GDP年均增速高2.4個百分點。2014年，城市地區生產總值達到52.25萬億元，是1988年的74倍，占全國GDP的82%。
第六，居民財富迅速積累。據有關研究，2013年，城市居民戶均財富達到了185萬元，扣除物價因素，增長了1013倍。城市家庭大部分擁有了自己的產權住房。住房成為城市居民最主要的財富。
問：“十三五”時期城市工作的指導思想和總體思路是什么？
答：去年底，中央城市工作會議在京勝利召開。習近平總書記、李克強總理出席會議并作了重要講話。會后印發了《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》?！笆濉币巹澗V要把建設和諧宜居城市作為重要內容，提出了推動城市現代化建設的具體舉措。中央城市工作會議和“十三五”規劃綱要為我國城市發展指明了方向，重點可以概括為：把握一個規律、實現五個統籌、理解九個重要論斷。
關于“把握一個規律”。中央強調，要尊重城市發展規律。城市和經濟發展兩者相輔相成、相互促進。城市發展是農村人口向城市集聚、農業用地按相應規模轉化為城市建設用地的過程，人口和用地要匹配，城市規模要同資源環境承載能力相適應。城市工作中出現這樣那樣問題，歸根到底是沒有充分認識和自覺順應城市發展規律。
關于“實現五個統籌”。中央提出了“五個統籌”的城市工作格局。這五個統籌包括：統籌空間、規模、產業三大結構，提高城市工作全局性；統籌規劃、建設、管理三大環節，提高城市工作的系統性；統籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發展持續性；統籌生產、生活、生態三大布局，提高城市發展的宜居性；統籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發展的積極性。
關于“理解九個重要論斷”。一是在城市工作的重要性上，中央提出“一個引擎、四個中心、一個地位”。即城市建設是國家現代化建設的重要引擎；城市是國家經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心；城市工作在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。二是在城市的發展階段上，中央提出“一個方位、五個判斷”。一個方位，即我國進入城鎮化較快發展的中后期；五個判斷，即城鎮化速度從高速轉向中高速，城市發展轉向規模擴張與質量提升并重階段，“城市病”有可能集中凸顯，社會結構面臨優化調整，發展方式亟待深刻轉變。三是在城市的核心作用上，中央提出“一個發揮、四個必須”。即發揮城市在經濟社會發展中的主導作用；必須抓好城市這個“火車頭”，必須有效化解“城市病”，必須以城市合理布局提供“骨架”支撐，必須打造城市特色風貌、培育城市“精氣神”。四是在城市發展的指導思想上，中央提出“四個著力、一條道路”。即著力轉變城市發展方式，著力塑造城市特色風貌，著力提升城市環境質量，著力創新城市管理服務；走出一條中國特色城市發展道路。五是在城市發展的總體目標上，中央提出“三個實現、三個建設”。即實現城市有序建設、適度開發、高效運行；建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，讓人民生活更美好。六是在城市工作的基本原則上，中央提出“六個堅持”。即堅持依法治理與文明共建相結合，堅持規劃先行與建管并重相結合，堅持改革創新與傳承保護相結合，堅持統籌布局與分類指導相結合，堅持完善功能與宜居宜業相結合，堅持集約高效與安全便利相結合。七是在城市工作的基本思路上，中央提出“三個順應、兩個堅持”。即順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待；堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民。八是在城市政府的角色定位上，中央提出“一個轉變，一個關系”。即城市政府應從“劃槳人”轉變為“掌舵人”；市民和政府的關系應從“你和我”變成“我們”，從“要我做”變成“一起做”。九是在城市工作的領導體制上，中央提出“一個必須、一個健全”。即必須加強和改善黨對城市工作的領導；健全黨委統一領導、黨政齊抓共管的城市工作格局。
問：中央城市工作會議提出要全面開展城市設計，請問城市設計有什么作用？住建部在這方面有何舉措？
答：城市設計，簡單來說，就是對城市形態和空間環境所作的整體構思和安排。它介于城市規劃和建筑設計之間，是落實城市規劃、指導建筑設計、塑造城市特色風貌的有效手段。
城市設計概念誕生于上世紀50年代，其思想和實踐可上溯到古代城市興起之后。古希臘的衛城、古羅馬的城市廣場，都堪稱古代城市設計的范例。發達國家都大力推進城市設計，實踐證明效果是好的。比如，澳大利亞首都堪培拉、巴西首都巴西利亞、印度昌迪加爾的城市設計，美國巴爾的摩港區更新改建城市設計、法國馬恩河谷新城的城市設計、英國倫敦碼頭區的城市設計，等等，都已經成為世界范圍內城市設計的經典案例。
但是目前，我國還沒有形成相對成熟的城市設計制度，大學本科沒有這個專業，社會上沒有這支隊伍，政府也沒有部門抓這項工作。我國有一些城市有這方面的嘗試，成功的案例有北京中軸線、天津文化中心、上海世博園、深圳市民中心廣場、哈爾濱科技中心、廈門環島路、北川新縣城、烏鎮整體保護，等等。但是，多數城市在城市設計方面處于空白狀態，這是導致我國城市建設出現“千城一面”“萬樓一貌”，特別是建筑不和諧、城市不和諧的一個重要原因。
現實要求我們必須全面開展城市設計工作，通過城市設計，從整體平面和立體空間上統籌城市建筑布局，協調城市景觀風貌，體現城市地域特征、民族特色和時代風貌。單體建筑設計方案必須在形體、色彩、體量、高度等方面符合城市設計要求。
我們將抓緊制定城市設計管理法規，完善相關技術導則，支持高等學校開設城市設計相關專業，建立和培育城市設計隊伍。我們將督促各城市積極行動起來，設計我們的城市，塑造各具特色的城市風貌。
問：建筑是歷史的記憶、時代的坐標、凝固的文化。怎樣才能創造出更多無愧于歷史和時代的建筑？
答：首先要堅持正確的建筑方針。兩千年前，羅馬人維特魯威在《建筑十書》中提出了“堅固、實用、美觀”的建筑三要素，至今在全球建筑界仍然很有影響。1956年，國務院在《關于加強設計工作的決定》中，提出了“適用、經濟、在可能條件下注意美觀”的建筑方針。那時，能設計和建設出像人民大會堂、農業展覽館、民族文化宮、革命軍事博物館等著名的“十大建筑”，就是因為堅持了這個方針；近些年來，出現了貪大、媚洋、求怪的亂象，出現了山寨版的亂象，出現了一系列建筑質量問題，就是因為忽視了、甚至放棄了這個方針。
中央根據形勢的變化和發展的需要，將建筑方針調整為“適用、經濟、綠色、美觀”，旨在突出建筑使用功能，防止片面追求建筑外觀形象?！斑m用”，就是要符合客觀條件的要求，滿足建筑的使用功能。建筑的首要功能是為了應用。“經濟”，就是要遵循建筑的內在規律，考慮建筑全生命周期的成本和效益。一個好的建筑設計，要體現節約高效，處理好成本和效益的關系。必須力戒不計成本、無視效益的“燒錢”建筑?！熬G色”就是要按照生態文明建設的要求，倡導低碳環保節能，在建筑材料、施工方式和運行維護中都應體現綠色?！懊烙^”就是要彰顯地域特征、民族特色和時代風貌，創造經典、塑造“大美”。這四個方面是有機統一的整體，相互促進，彼此兼容，不能割裂，不可或缺，我們一定要把這個方針理解透徹，把這四個方面的關系處理好，正確把握建筑設計方向。
其次要提高建筑師水平。建筑是由建筑師設計的，要想提高建筑設計水平，必須要提高建筑師水平。實際上，我國的建筑師從20年代開始，就探索中西結合的問題，傳統和現代結合的問題。最典型的就是我國第一代建筑師呂彥直先生，他設計了南京中山陵、廣州中山紀念堂。新中國成立后，有一場關于大屋頂的爭論。其實，圍繞的還是這個主題。二戰后，現代主義建筑風靡世界，成為主流。我國由于封閉，現代主義建筑沒有形成規模，也沒有形成氣候。而在改革開放后，外國建筑師蜂擁而至，中國建筑(5.580, -0.01, -0.18%)師沒有準備，也沒有能力應對，喪失了建筑話語主導權，處于邊緣化狀態。
要改變這種狀況，培養既有國際視野又有民族文化自信的建筑師隊伍，提高建筑師水平，就要進一步明確建筑師的權利和責任，提高建筑師的地位；就要為建筑設計院和建筑師事務所發展創造更加良好的條件，鼓勵國內外建筑設計企業充分競爭，使優秀作品脫穎而出；就要搭建建筑設計大賽、建筑評論、建筑師論壇等各種平臺，促進建筑設計理念的交融和升華。就以建筑評論來說，它對引導人們的審美觀、對提高建筑設計水平，都是至關重要的。
縱觀各發達國家在建筑風格方面，都是先引進外國的觀念和設計師，經過一段時間后，都會本土化，都會產生本土的設計大師、設計理念、設計流派。美國是這樣，日本是這樣，韓國也是這樣。我國已經到了這個時候。我們應該千方百計，促使中國建筑文化復興局面早日出現。
問：地下綜合管廊和海綿城市建設已列入“十三五”新型城鎮化建設的重大工程，下一步將如何推進實施？
答：城市基礎設施建設矛盾很多。如果能集中力量抓好地下綜合管廊和建設海綿城市兩件事，就可以解決主要矛盾，大幅度提升城市現代化水平。
建設地下綜合管廊。城市地下綜合管廊建設起步于法國巴黎，集大成于日本。與傳統的管線直埋方式相比，這種方式優勢明顯：一次性解決各類城市管線敷設，而且可以長期運行；節約地下空間，可以讓地下空間更大地發揮作用；騰出地上空間，不僅節約土地，還可以使城市更舒適、美麗；便于發現隱患，也便于維修，只以自來水為例，全國年均漏失率是16%，北方一些城市都在30%以上，管廊里的水是不可能漏失的，這將節約多少水？水又是多么寶貴？可以拉動有效投資，據估算每公里綜合管廊建設資金約1.2億元左右，雖然看上去一次投資很大，但統算起來，比我們現在做法要省許多錢。
中央已經明確要求，城市新區、各類園區、成片開發區域新建道路必須同步建設地下綜合管廊，老城區要結合地鐵建設、河道治理、道路整治、舊城更新、棚戶區改造等，逐步推進地下綜合管廊建設。特別是規定，凡建有地下綜合管廊的區域，管線必須全部進入管廊，管廊以外區域不得新建管線。管線實行有償使用，建立合理的收費機制。
現在的管廊建設，城市政府有深刻的認識，社會有雄厚的資本，資金技術已經過關，管線企業完全服從統一入廊安排，已經到了我們全面推進的時候了。2016年，全國將開工建設城市地下綜合管廊2000公里以上。
建設海綿城市。海綿城市的要義就在于將過去的“把雨水排出去”變為“把雨水留下來”；在于減少徑流，減少污染。
關于方法，大體上說是三條，即利用自然條件收集，如河流、湖泊、濕地；利用工程收集，如下沉廣場，如蓄水池，如家庭收集措施；建立責任制，按發達國家做法，每個區域內，排除雨水是有限制的，超排就要罰款，這也是一個體制的建立。到2020年，我國城市建成區20%以上的面積要達到海綿城市建設要求，到2030年，城市建成區80%以上的面積要達到海綿城市建設要求，即將70%的降雨就地消納和利用。
問：“十三五”規劃綱要提出，加快城鎮棚戶區和危房改造，健全住房供應體系，對此有哪些舉措？
答：住房始終是黨和政府高度關注的重大民生問題。我們的目標十分明確，就是要實現住有所居。
一是加快城市棚戶區和危房改造?！笆濉逼陂g，全國城鎮保障性安居工程開工4013萬套，其中棚改就達到了2191萬套，上億群眾喜遷新居。但必須清醒認識到，仍有約1億人住在各類棚戶區、“城中村”，環境臟亂差，配套設施不齊全。棚改任務依舊繁重艱巨。
我們將按照黨中央、國務院的決策部署，繼續大力推進城鎮棚戶區改造。今年《政府工作報告》已經正式部署，“十三五”期間要完成城鎮棚戶區住房改造2000萬套。我們將堅定信心，克服困難，創新機制，不折不扣地完成任務。
二是完善公租房保障。改革開放以來，我國在保障房建設方面進行了很多探索，大大緩解了城鎮中低收入家庭的住房困難問題。經過實踐，我們對多種保障房進行了歸類，形成了廉租房和公租房兩種租賃型保障房。接著，又將廉租房和公租房合并為公租房。今后的方向是，實現公租房貨幣化，原則上政府不再投資建設保障房，而是充分利用社會上的租賃房，政府只發放補貼。這不僅可以節省投資，減輕財政負擔，提高效率，減少腐敗，也有利于建立新的體制機制。
與此同時，還要結合城鎮化發展的實際，從滿足新市民住房需要出發，深化住房制度改革，建立健全購租并舉的住房供應體系，大力發展住房租賃市場，努力保持房地產市場平穩健康發展。
