農(nóng)民工“市民化”，成本有多高
時(shí)間：2011-04-01 09:41:07
來源：人民網(wǎng)-《人民日?qǐng)?bào)》 作者： 王 煒 劉志強(qiáng)
“十二五”規(guī)劃提出，要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。
農(nóng)民工是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)的一個(gè)特殊群體，他們?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。但是他們中的大多數(shù)人，仍然工作繁重、居無定所、缺少保障、生活艱辛。他們?cè)诖蚬さ某鞘欣铮皇恰岸裙瘛薄?br />
如今，越來越多的農(nóng)民工、尤其是新生代農(nóng)民工希望能留在城市，也逐漸具備了留在城市的條件。農(nóng)民工“市民化”是現(xiàn)階段我國(guó)推進(jìn)城市化的重要任務(wù)。讓那些已經(jīng)在城市長(zhǎng)期就業(yè)和居住的農(nóng)民工及其家庭成員真正融入所在城市，平等地享有現(xiàn)有城市市民享有的公共服務(wù)和政治權(quán)利，需要政府從多方面投入。在這一過程中，究竟需要投入多少公共成本，這個(gè)成本是否可以承受，怎樣分擔(dān)？記者進(jìn)行了調(diào)查采訪。
⒈農(nóng)民工變市民關(guān)鍵不在于戶口，而是同等待遇
4月中旬，重慶市首個(gè)集中建設(shè)的公共租賃房小區(qū)“民心佳園”將正式建成入住。45歲的農(nóng)民工熊建明即將成為第一批入住的成員，他幸運(yùn)的在公租房搖號(hào)中選到了民心佳園最大的80平方米、三居室的戶型，這樣，夫妻倆和兩個(gè)孩子都可以住進(jìn)來，連兒子結(jié)婚的房間都有了。
老家在重慶忠縣的熊建明12年前就來到重慶打工，妻子和兩個(gè)孩子也早早來到重慶。孩子在重慶上學(xué)、畢業(yè)，如今一家人都在重慶打工，每月總收入有4000多元。這套公租房月租金約為900元，熊建明覺得可以承受。能住進(jìn)這套嶄新的公租房，一家人也算在城市里真正穩(wěn)定下來了。
在大多數(shù)城市，發(fā)展公共租賃房仍把戶口作為重要的準(zhǔn)入條件，對(duì)大多數(shù)農(nóng)民工而言，除了少數(shù)企業(yè)建設(shè)的公租房以外，很難納入公租房保障范圍。但在重慶則不同，盡管公租房也是剛剛起步，但已經(jīng)對(duì)農(nóng)民工敞開大門，凡在重慶有穩(wěn)定工作和收入來源，具有租金支付能力的農(nóng)民工，無論是否是重慶戶籍，都可以申請(qǐng)公租房，并且不設(shè)收入限制。
熊建明的戶口還在農(nóng)村，對(duì)于將來會(huì)不會(huì)回到農(nóng)村，他還不確定。“但我的兩個(gè)孩子在城市里長(zhǎng)大，肯定會(huì)留在城市，他們有了條件就會(huì)轉(zhuǎn)戶口。”熊建明說，“對(duì)我和妻子來說，能在城里有個(gè)穩(wěn)定的房子，有份穩(wěn)定的工作，企業(yè)給交養(yǎng)老金，其實(shí)和城市人也沒有太大差別，戶口不那么重要。”
安居樂業(yè)是每個(gè)人的生活理想。對(duì)背井離鄉(xiāng)的農(nóng)民工而言，在城市安居樂業(yè)的愿望盡管有些遙遠(yuǎn)，但同樣十分迫切。
據(jù)重慶市國(guó)土房管局住房保障辦有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，截至2月底，在申請(qǐng)公租房的2.2萬戶居民中，農(nóng)民工有4000多戶，約占20%。 也只有在這種寬松的條件下，熊建明這樣沒有戶口的農(nóng)民工，才能住上公租房，真正在城市里安居樂業(yè)。
除了向農(nóng)民工敞開公租房大門，幫助農(nóng)民工安居，從去年8月起，重慶啟動(dòng)城鄉(xiāng)戶籍制度改革，允許有條件的農(nóng)民工及新生代農(nóng)民工群體轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。不過，轉(zhuǎn)戶口不是目的。“農(nóng)民工變市民，絕不僅僅是轉(zhuǎn)了戶口就行，更重要的是消除附著在戶籍上的城鄉(xiāng)差異。”重慶市發(fā)改委改革試點(diǎn)處處長(zhǎng)陳繼紅告訴記者，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后，還要讓他們穿上就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療這“五件衣服”，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。對(duì)政府的公共財(cái)政而言，農(nóng)民工市民化的成本，主要就是讓農(nóng)民工穿上這“五件衣服”的成本。
⒉農(nóng)民工真正市民化，人均成本通常不會(huì)超過10萬元
那么，要讓農(nóng)民工穿上這幾件“衣服”，能在城市安居樂業(yè)，變成真正的市民，到底要花多少錢？
目前，對(duì)于農(nóng)民工市民化究竟需要支付多少成本，有很多看法。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部2006年所做的調(diào)研顯示，每新增一個(gè)城市人口需要增加的市政公用設(shè)施配套費(fèi)，小城市為2萬元，中等城市為3萬元，大城市為6萬元，特大城市為10萬元。云南大學(xué)發(fā)展研究院2009年所做的相關(guān)調(diào)研顯示，東部沿海地區(qū)第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本分別約為10萬元與9萬元，內(nèi)陸地區(qū)約為6萬元與5萬元。中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)發(fā)布的《中國(guó)發(fā)展報(bào)告2010》則認(rèn)為，中國(guó)當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本在10萬元左右。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心相關(guān)課題組近期對(duì)重慶、武漢、鄭州和嘉興四個(gè)城市的農(nóng)民工市民化成本進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)研和測(cè)算。細(xì)看這幾項(xiàng)成本，首先是跟隨農(nóng)民工進(jìn)城打工的子女的教育成本。目前許多城市已經(jīng)對(duì)農(nóng)民工子女在城市學(xué)校接受義務(wù)教育敞開了大門，公共財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的投入，在小學(xué)和中學(xué)階段有所差別。如嘉興市小學(xué)生約為每人每年5000元，中學(xué)生約為8000元。隨著入學(xué)的農(nóng)民工子女?dāng)?shù)量增加，一些城市還要新建學(xué)校，支出就更大。
醫(yī)療成本，參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工或本地職工，一般由單位和個(gè)人按照工資的8%提取保險(xiǎn)基金，政府沒有補(bǔ)助，因此不需要增加成本。但一些城市為提高保障水平，推出一些新的保障項(xiàng)目，政府會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)助。
養(yǎng)老保險(xiǎn)，如果農(nóng)民工參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，當(dāng)前政府并不需要增加成本。但在目前我國(guó)的養(yǎng)老金制度下，長(zhǎng)期看，在職工退休開始領(lǐng)取養(yǎng)老金以后，政府很可能需要進(jìn)行補(bǔ)貼。對(duì)于農(nóng)民工市民化，還可能產(chǎn)生另一個(gè)重要缺口，即農(nóng)民工平均收入低于社會(huì)平均工資水平，在計(jì)算養(yǎng)老金時(shí)，對(duì)于較低收入的人群有一定照顧，這將使農(nóng)民工的養(yǎng)老金水平大于其本人繳納的統(tǒng)籌部分，從而產(chǎn)生養(yǎng)老金虧空。對(duì)于農(nóng)民工市民化，這就有可能產(chǎn)生另一個(gè)資金缺口。
此外，農(nóng)民工市民化，政府需要支出的還有低保等其他社會(huì)保障支出、城市管理費(fèi)用及保障性住房支出等。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心經(jīng)過調(diào)研和粗略測(cè)算，重慶、嘉興、武漢、鄭州4個(gè)城市，農(nóng)民工市民化的人均成本在7.7萬元到8.5萬元之間，差別不太大。
農(nóng)民工市民化的成本中，子女教育、保障性住房等是需要政府短期內(nèi)支出的，約為2.4萬元，占1/3左右。遠(yuǎn)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼平均約為3.5萬元，約占一半。而其他各項(xiàng)社會(huì)保障，如低保、醫(yī)療救助、社會(huì)管理費(fèi)用等支出，則將從農(nóng)民工成為市民開始，持續(xù)很長(zhǎng)甚至農(nóng)民工一生的時(shí)間，平均每年約為560元。
⒊市民化成本并非高不可攀，長(zhǎng)期在城市穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工市民化新增成本更低
農(nóng)民工的市民化肯定是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。不少專家提出，應(yīng)當(dāng)結(jié)合“十二五”規(guī)劃，從現(xiàn)在起用大約10年時(shí)間，先使具有穩(wěn)定職業(yè)、繳納稅收、享有社會(huì)保障和固定住所的農(nóng)民工及其家庭成員逐步轉(zhuǎn)為市民。
我國(guó)2億多農(nóng)民工，如果以目前人均8萬元左右的市民化成本計(jì)算，未來10年，平均每年要投入約1.6萬億元。這個(gè)成本，是否高不可攀？
“我們對(duì)重慶農(nóng)民工市民化的成本進(jìn)行過詳細(xì)的測(cè)算，到2020年完成1000萬農(nóng)民工變成市民的成本是可以承擔(dān)的。”重慶市發(fā)改委陳繼紅表示，農(nóng)民工市民化所需要享受的公共服務(wù)，有一部分已經(jīng)在提供，比如子女上學(xué)等。而養(yǎng)老保險(xiǎn)等遠(yuǎn)期成本，要在農(nóng)民工年滿60歲以后支付，并不需要當(dāng)期支付，并不增加當(dāng)前的負(fù)擔(dān)。此外，醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保險(xiǎn)，企業(yè)和個(gè)人都會(huì)承擔(dān)一部分，成本得以分?jǐn)偅枰度氲牟⒉惶唷?br />
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的上述報(bào)告也認(rèn)為，由于目前農(nóng)民工已經(jīng)享受部分公共服務(wù)，因此農(nóng)民工市民化所需要增加的成本是比較小的。比如，在多數(shù)城市，農(nóng)民工隨遷子女已經(jīng)基本享受了義務(wù)教育，其中大多數(shù)也已經(jīng)在公立學(xué)校上學(xué)。新增農(nóng)民工子女并不需要新建大量學(xué)校，因此增加的成本并不多。
在所調(diào)研的城市，農(nóng)民工都可以參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，并有可能在退休后需要政府補(bǔ)貼。這部分農(nóng)民工即便不市民化，政府仍然需要支出這部分補(bǔ)貼，因此從全國(guó)看，政府的支出沒有大的區(qū)別。
許多農(nóng)民工已經(jīng)在城市生活工作了很長(zhǎng)時(shí)間，各項(xiàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施和管理服務(wù)已經(jīng)考慮到農(nóng)民工存在的事實(shí)，因此農(nóng)民工市民化以后需要新增的成本也較為有限。
有關(guān)專家指出，如果不考慮遠(yuǎn)期養(yǎng)老保險(xiǎn)支出，農(nóng)民工市民化過程中短期支付的一次性成本絕對(duì)是長(zhǎng)期打工的所在城市能夠接受的。只要積極籌劃，特別是做好未來的風(fēng)險(xiǎn)防范，政府完全有能力進(jìn)一步加快推動(dòng)農(nóng)民工市民化進(jìn)城，讓農(nóng)民工也更好的享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。而且，這種成本完全可以由各級(jí)政府承擔(dān)起來，而不是由農(nóng)民的土地來交換。
《中國(guó)發(fā)展報(bào)告2010》的主要作者、國(guó)家發(fā)改委秘書長(zhǎng)楊偉民建議，農(nóng)民工市民化的成本需要由中央政府、地方政府和市場(chǎng)來共同分擔(dān)。中央政府可以通過財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付分擔(dān)一部分，主要用于支付農(nóng)民工市民化的教育、醫(yī)療和社會(huì)保障支出。地方政府通過財(cái)政配套承擔(dān)一部分，主要用于支付農(nóng)民工市民化的廉租房等住房成本支出。剩余的資金可以通過市場(chǎng)解決，在具體的資金籌措上，由于農(nóng)民工市民化的資金投入多屬于一次性投入，因此可以考慮通過發(fā)行債券的方式籌措資金。
