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2025年07月19日
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國(guó)家發(fā)改委秘書長(zhǎng)楊偉民日前在“十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展高層論壇上表示，本世紀(jì)以來(lái)國(guó)內(nèi)城市的建成區(qū)面積擴(kuò)張了50%，而城鎮(zhèn)人口只增加了26%，城鎮(zhèn)化發(fā)展存在低密度和分散化的傾向。對(duì)此，發(fā)改委將會(huì)研究制定一個(gè)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃。
“目前中國(guó)國(guó)家級(jí)和省級(jí)的開發(fā)區(qū)超過(guò)1500個(gè)，每個(gè)開發(fā)區(qū)的平均面積是6平方公里，大的是15平方公里以上。”楊偉民表示，這種分散化的開發(fā)格局，不但耕地承受不了，能源也承受不了。
楊偉民稱，城市的粗放型發(fā)展，造成土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，大中型城市集中的人口規(guī)模、人口比例在全部城市人口當(dāng)中所占的比例明顯偏低，城鎮(zhèn)空間分布格局不合理，人口集中程度不夠。“十二五”期間，我國(guó)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是把城鎮(zhèn)化率從47.5%提高到51.5%，并將完善城市化布局和形態(tài)，改善城市的低密度分散化傾向，提升城市的密集度，提升城市土地使用效率。
發(fā)改委官員的這一表態(tài)，可以看作是拉開了城市密集度提升的新一輪城市化進(jìn)程，這將會(huì)帶來(lái)什么問(wèn)題，帶來(lái)什么機(jī)會(huì)機(jī)遇，本期我們邀請(qǐng)了5位學(xué)者做客南方經(jīng)濟(jì)圓桌，對(duì)為什么要提升城市密集度？提升城市密集度有什么意義？以及提升城市密集度將帶來(lái)什么機(jī)會(huì)？改變?cè)鯓拥某鞘猩钌鷳B(tài)……等諸多問(wèn)題一一作答。
話題1
為什么首提提高城市密集度？
朱鐵臻：中國(guó)各級(jí)城市都存在盲目擴(kuò)張傾向
現(xiàn)在城市擴(kuò)張?zhí)つ浚〕鞘泻芸煜胱兂芍械瘸鞘校械瘸鞘泻芸煜胱兂纱蟪鞘校蟪鞘邢牒芸熳兂墒澜缂?jí)城市，這個(gè)傾向不對(duì)。現(xiàn)在很多地方腦子一熱就大搞開發(fā)，拼命求大求全，比如北京現(xiàn)在遇到的一些問(wèn)題，很大程度上因?yàn)榧纫鼋?jīng)濟(jì)中心，又要做金融中心和文化中心，所以鋪開得太大。所以要明確城市定位，不要隨意擴(kuò)張。
丁力：中國(guó)城市化當(dāng)中粗放情況比較明顯
我國(guó)現(xiàn)在城市化當(dāng)中粗放型的部分比較明顯。城市密集度涉及到城市發(fā)展理念的問(wèn)題，目標(biāo)到底是要建一個(gè)資源節(jié)約式的城市還是一個(gè)奢侈的城市。國(guó)內(nèi)有50多個(gè)城市宣布要建國(guó)際化大都市，那么就得建國(guó)際化機(jī)場(chǎng)等一系列國(guó)際化城市的配套設(shè)施。
另外有些城市倡導(dǎo)田園式，建廣場(chǎng)、花園等也會(huì)提高人均面積占有量。要根據(jù)我國(guó)的情況更新城市發(fā)展理念，每個(gè)城市要有合理的定位，要對(duì)城市功能有規(guī)劃，不能盲目的攀比和使用土地資源。
黨國(guó)英：提升密集度是破解農(nóng)民工命題的重要途徑
農(nóng)民工問(wèn)題的關(guān)鍵是農(nóng)民進(jìn)入城市、進(jìn)入發(fā)達(dá)地區(qū)獲得工作崗位后，工資水平低，買不起或租不起城市的規(guī)劃區(qū)住宅；或者即使能買得起、租得起規(guī)劃區(qū)住宅，也因?yàn)閼艏T檻的存在，使農(nóng)民難在少數(shù)大城市或東部發(fā)達(dá)地區(qū)住下來(lái)而成為當(dāng)?shù)鼐用瘛Ｉ钊胪七M(jìn)城鎮(zhèn)化，保障進(jìn)城農(nóng)民工利益，已經(jīng)成為破解農(nóng)民工命題的重要途徑。
袁志剛：中國(guó)人口客觀決定城市不能走歐美模式
中國(guó)有13億人口，客觀決定不能擁有美國(guó)人和歐洲人居住方式。中國(guó)的人口已經(jīng)13億了，怎么樣居住，怎么樣城市選擇，怎么樣讓生活更好，怎么樣相互之間還提供服務(wù)，一分散以后就業(yè)都很困難，找不到工作。
我們現(xiàn)在講“十二五”要提升服務(wù)業(yè)，前提就是你給我服務(wù)，我給你服務(wù)，相互之間提供服務(wù)，所有的活動(dòng)都要社會(huì)化，都要交換的，這個(gè)只有香港能做的到。做一個(gè)很小的事情只要有規(guī)模就做上去了，但是一分散就沒(méi)法做了。
毛丹平：城市密度反映了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)
在什么情況下城市會(huì)密集？首先是制造業(yè)密集，比如香港過(guò)去新市鎮(zhèn)運(yùn)動(dòng)，荃灣、屯門、上水、元朗，其實(shí)是將制造業(yè)移到這些地方才形成了密集的新市鎮(zhèn)。其次應(yīng)當(dāng)是商業(yè)非常密集，因?yàn)橄M(fèi)者需要居住在商業(yè)發(fā)達(dá)的地方。第三是文化密集，提高密度是很重要的，能解決資源浪費(fèi)，提高商業(yè)效率，但是能否提高人的幸福，關(guān)鍵在于文化氛圍。
話題2
如何提高城市密集度？
黨國(guó)英：耕地應(yīng)該增加，城市長(zhǎng)高有利于節(jié)約耕地
耕地方面來(lái)講我的看法是比較極端的，我認(rèn)為現(xiàn)在耕地不但不能少，反而應(yīng)該增加。城市現(xiàn)在的利用率低，要騰出來(lái)是很容易的。城里人買幾套房的很普遍，應(yīng)該進(jìn)行限制，尤其要限制建別墅，要不然就蓋到山上去，把平原的好地用作耕地。
無(wú)論是從普工到技工，還是由小城市到大城市，農(nóng)民工的城市夢(mèng)已經(jīng)在較高的城鎮(zhèn)化水平下成為現(xiàn)實(shí)，而通過(guò)適當(dāng)改革解決城鎮(zhèn)化遺留的問(wèn)題，給農(nóng)民工稱心的保障還需要各方的繼續(xù)努力。
朱鐵臻：不能搞“一刀切”
城市擴(kuò)展其實(shí)并非占用的都是耕地，將農(nóng)民集中后也可以省出一部分耕地來(lái)。但是要注意逐步轉(zhuǎn)移，要根據(jù)地區(qū)是否有這個(gè)條件，不可能一下把農(nóng)村人口都轉(zhuǎn)移到城市去。關(guān)鍵是地區(qū)的實(shí)際情況，短期內(nèi)能容納多少人。要立足各地實(shí)際，不能搞“一刀切”。
我國(guó)大城市和小城市、東部沿海和中西部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度不均，城鎮(zhèn)化就應(yīng)因地制宜。當(dāng)前，一線大城市人口負(fù)荷不斷加大，其本身也面臨著一些發(fā)展的問(wèn)題，因此，推進(jìn)城鎮(zhèn)化不能僅靠大城市，而應(yīng)該把重點(diǎn)放在加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展上。
丁力：鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)
動(dòng)員農(nóng)民上樓，讓他們騰出宅基地，達(dá)到節(jié)約用地的目的，是有合理性的。但是在這個(gè)過(guò)程中，應(yīng)該注意到農(nóng)民和城市居民的生活方式不同，如果不能解決農(nóng)民對(duì)土地的依賴的話，農(nóng)民進(jìn)城后就會(huì)淪為弱勢(shì)群體。不能只顧拿走農(nóng)民的土地，應(yīng)該給他們出路，比如鼓勵(lì)其自主創(chuàng)業(yè)，讓農(nóng)民真正融入城市。
袁志剛：比較擔(dān)心扁平化發(fā)展
我比較擔(dān)心扁平化發(fā)展，就怕非常小的縣級(jí)城市甚至前一陣有人說(shuō)中國(guó)的問(wèn)題要解決，小城鎮(zhèn)發(fā)展模式，那是本人絕對(duì)反對(duì)的，小城鎮(zhèn)是沒(méi)有效率的，而且因?yàn)橥恋刂笜?biāo)緊張，通過(guò)農(nóng)民宅基地的置換，現(xiàn)在的縣城以及更小的城鎮(zhèn)都在大規(guī)模搞基本建設(shè)，搞完了沒(méi)有企業(yè)沒(méi)有工廠沒(méi)有人愿意去，只是把農(nóng)民開始集中居住起來(lái)了，這樣將來(lái)對(duì)中國(guó)國(guó)土的浪費(fèi)都會(huì)造成巨大的后果。
毛丹平：未來(lái)城鎮(zhèn)化和過(guò)去天壤之別
過(guò)去城市化進(jìn)程很快，十多年間，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎是房地產(chǎn)和汽車等具有高拉動(dòng)作用的產(chǎn)業(yè)，尤其是房地產(chǎn)的發(fā)展帶動(dòng)了城市化。以房地產(chǎn)開發(fā)為基礎(chǔ)的結(jié)果使農(nóng)民被城鎮(zhèn)化，帶來(lái)了痛苦。
“十二五”期間，城鎮(zhèn)化和新科技發(fā)展要成為新的引擎。但未來(lái)城鎮(zhèn)化的概念和過(guò)去城市化是不一樣的。有的城市要加快發(fā)展，有的要限制，有的要進(jìn)行結(jié)構(gòu)化調(diào)整，大、中、小城市的策略不能一樣。
話題3
未來(lái)人口城鎮(zhèn)化將會(huì)出現(xiàn)怎樣變化？
黨國(guó)英：土地容積率一定不能降低
政府的規(guī)劃里，土地容積率一定不能降低。需要有機(jī)制，讓住房需求不能太奢侈。城市效率低，城市買房的太多，房產(chǎn)稅沒(méi)有推開，需求過(guò)旺。有不少入對(duì)城市吸納人口的潛力表示懷疑，以為中國(guó)城市就業(yè)機(jī)會(huì)不足，能源短缺，土地短缺，住房供應(yīng)不足，都不允許城市化速度太快。我以為這種疑慮的依據(jù)并不充分。我們的問(wèn)題不是沒(méi)有土地，而是體制和規(guī)劃方面的問(wèn)題導(dǎo)致土地的巨大浪費(fèi)。
朱鐵臻：宜大則大，宜小則小
不能完全要求城市建成區(qū)的面積和城鎮(zhèn)人口增幅相同，要考慮人是否有工作可做。因此首要是要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，為人口提供就業(yè)機(jī)會(huì)。如果一味的提高密度，但是產(chǎn)業(yè)跟不上，那么這些人口也不能真正留下來(lái)。
比如說(shuō)北京，按理說(shuō)北京是首都，應(yīng)該大家都能來(lái)，但是北京不可能放開，放開了根本承受不了。城市化關(guān)鍵是要多元化，每個(gè)地區(qū)情況不一樣，要根據(jù)各地的情況，宜大則大，宜小則小。但是不能說(shuō)直接規(guī)劃出一個(gè)尺度，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)際可能來(lái)做。
丁力：加強(qiáng)城市區(qū)域規(guī)劃，建“花瓣型”城市
提高城市密集度其實(shí)主要是提高城市經(jīng)濟(jì)密集度，首先是要加強(qiáng)城市規(guī)劃，從規(guī)劃入手，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，環(huán)境保護(hù)和社會(huì)公平結(jié)合起來(lái)；然后就是要改變城市發(fā)展的模式，以前的模式主要是經(jīng)濟(jì)模式，各地都在搞開發(fā)，實(shí)際上是為了政績(jī)，跟老百姓是脫離的，老百姓的收入水平?jīng)]有提高。從某種意義上來(lái)說(shuō)，城市的發(fā)展和老百姓是沒(méi)有關(guān)系的；第三，切忌“攤大餅”，不能搞粗放型開發(fā)，要提高資源配置效率。要搞好城市的空間規(guī)劃，建“花瓣型”城市，花瓣型城市是指中間城區(qū)是花蕊，其他部分是花瓣，整個(gè)城市要有機(jī)的結(jié)合，而不是簡(jiǎn)單的組團(tuán)。
袁志剛：應(yīng)該發(fā)展大都市圈
中國(guó)的發(fā)展應(yīng)該是大都市圈發(fā)展戰(zhàn)略，只有大都市圈蘊(yùn)藏著巨大的增長(zhǎng)動(dòng)力和空間，因?yàn)橹袊?guó)是13億人口的國(guó)家，必須在中國(guó)這塊國(guó)土上，盡可能合理的安排人口布局和城市布局。因?yàn)閬喼奕嗽诔鞘械拿芏壬鲜莿?chuàng)造奇跡的，最典型的就是邊上的香港。香港700多萬(wàn)人口，它的土地按照中國(guó)的扁平化分布可以分布到飛機(jī)場(chǎng)那個(gè)地方，大嶼山那個(gè)地方，其實(shí)它的空間還是很多的。
香港的土地利用很有意思，不去其他地方，老是在維多利亞海港這個(gè)地方，金鐘、中環(huán)、尖沙咀那個(gè)地方做文章，實(shí)在沒(méi)有地方就填海。填海成本很高的，但它愿意做。從香港的發(fā)展可以看到一個(gè)縮影，其實(shí)廣州、深圳、上海、天津、青島就是整個(gè)中國(guó)版圖的尖沙咀、中環(huán)和金鐘，所以這個(gè)地方應(yīng)該是高樓大廈林立，50層甚至更高的。
毛丹平：二三線城市和一線城市的城鎮(zhèn)化的概念是完全不一樣
小城市的城鎮(zhèn)化是基礎(chǔ)的工業(yè)化過(guò)程，工業(yè)化本身就是人們要聚集城市的原因。中等城市一開始就要明確規(guī)劃文化定位，比如成都就有像錦里、寬窄巷子等很有文化味的商業(yè)休閑場(chǎng)所。而大城市重點(diǎn)在使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向文化轉(zhuǎn)型，著重發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。城市里會(huì)有沙龍，會(huì)有正規(guī)教育體系以外的教育培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)等等。
話題4
提高密集度到底有什么好處？
黨國(guó)英“城市病”被夸大化了
有人總是擔(dān)心我們的城市不能接納那么多農(nóng)民進(jìn)城定居，說(shuō)什么基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，社會(huì)保障資源不足等等。其實(shí)，這些都是假問(wèn)題。“城市病”被夸大化了，城市有點(diǎn)病算什么，不就是堵么？基礎(chǔ)設(shè)施方面，城市集中解決比農(nóng)村分散解決容易多了。
我們的城市政府不愿意接納農(nóng)民工，使之成為與城市原住民一樣的權(quán)利平等的居民，主要是擔(dān)心他們成為城市的負(fù)擔(dān)。有的城市領(lǐng)導(dǎo)人還說(shuō)，若對(duì)農(nóng)民工開放了城市，城市財(cái)政就會(huì)破產(chǎn)。我以為，這種看法是短視的、錯(cuò)誤的。最近幾個(gè)月，國(guó)內(nèi)幾座大城市在這方面有重大舉措，會(huì)給改革的后進(jìn)者形成壓力。
但話說(shuō)回來(lái)，解決農(nóng)民工問(wèn)題如果僅僅靠地方政府，的確有很大局限性。必須有國(guó)家層面上的綜合改革，才能最終解決城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化問(wèn)題。
朱鐵臻：造成城市病的因素很多
造成城市病因素有城市盲目擴(kuò)張，土地的占用越來(lái)越多，使用結(jié)構(gòu)不合理，城市功能定位不清晰，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等等原因，主要是城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)方面的問(wèn)題，人口密集度只是其中的一個(gè)因素罷了。
丁力：政府應(yīng)該加大投入
城市病是一個(gè)遺留問(wèn)題，很大程度上是因?yàn)橐?guī)劃的不合理。現(xiàn)在的城市化欠債太高，公共服務(wù)緊張。提高城市密集度，政府應(yīng)該加大投入，提高基礎(chǔ)服務(wù)，提高城市居住舒適度。城市的容納量是有彈性的，只要提升了城市的服務(wù)能力，那人口密集度的空間也會(huì)得到提高。
袁志剛：應(yīng)該學(xué)習(xí)香港智慧
如果高樓大廈林立，人們的交通、消防、餐飲，應(yīng)該學(xué)學(xué)香港，香港集中智慧解決了這個(gè)問(wèn)題，香港金鐘地區(qū)、中環(huán)地區(qū)的交通疏散能力很強(qiáng)，這么多人集中在這個(gè)地方，高樓大廈上班，吃飯也沒(méi)什么問(wèn)題。
在香港，維多利亞海港兩邊可以從隧道過(guò)，也可以坐地鐵過(guò)江，也可以坐船。安排非常好，過(guò)隧道是最貴的方式，因?yàn)槠嚤旧砭秃苜F，隧道收費(fèi)也很貴，地鐵是第二貴，坐船最便宜，2元港幣價(jià)格很長(zhǎng)時(shí)間都沒(méi)有變。這個(gè)隱含著智慧——— 有錢人沒(méi)時(shí)間，最快的速度讓他過(guò)，沒(méi)錢的人有的是時(shí)間，慢慢過(guò)，成功進(jìn)行了分流。
毛丹平：將是不可多得的致富良機(jī)
我們大致可以把城市居民分為三類：有資產(chǎn)的人、有貨幣的人、有勞動(dòng)力的人。
對(duì)于有資產(chǎn)的人，其實(shí)是在過(guò)去的城鎮(zhèn)化過(guò)程中獲得了好處。未來(lái)，他們可以向二三線轉(zhuǎn)移資產(chǎn)以獲得財(cái)富增值，但這一波城鎮(zhèn)化并不是房地產(chǎn)發(fā)動(dòng)，而是文化，所以更應(yīng)該重視文化產(chǎn)業(yè)所帶來(lái)的機(jī)會(huì)。2002年在美國(guó)曾有調(diào)查，提出不應(yīng)該按照財(cái)富數(shù)量、職業(yè)等來(lái)劃分財(cái)富人群，而應(yīng)該按照“如何花費(fèi)時(shí)間”來(lái)劃分。有錢人更重視花錢來(lái)消磨時(shí)光，這會(huì)是一個(gè)巨大的產(chǎn)業(yè)。
持有貨幣的人，過(guò)去因?yàn)楦鞣N各樣的原因，沒(méi)有趕上持有資產(chǎn)的這一波城鎮(zhèn)化，同時(shí)高通脹又使其資產(chǎn)貶值。任何一個(gè)社會(huì)的發(fā)展都是以中產(chǎn)階層的壯大為基礎(chǔ)的。從微觀的角度來(lái)講，中產(chǎn)階級(jí)還是應(yīng)該更敏感城鎮(zhèn)化過(guò)程中的機(jī)會(huì)，拋棄傳統(tǒng)價(jià)值觀念，留意新的創(chuàng)富機(jī)會(huì)——— 當(dāng)然，購(gòu)置資產(chǎn)也是必須的。
持有勞動(dòng)力的人，則應(yīng)當(dāng)進(jìn)入有累積技術(shù)含量的行業(yè)，而不是只盯著短期的收入。我在大連曾經(jīng)見過(guò)一位20多歲的燒烤店主廚，將意大利菜和燒烤結(jié)合，很有前途。但是除了尋找這類隨著年齡和資歷增值的工作外，他們也還是要做“有產(chǎn)階級(jí)”。應(yīng)當(dāng)盡快持有資產(chǎn)，而不是貨幣。
嘉賓：
黨國(guó)英
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任
從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，主要專長(zhǎng)是農(nóng)村制度變遷問(wèn)題研究，對(duì)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法研究社會(huì)政治發(fā)展有偏好。國(guó)家建設(shè)部專家組成員；國(guó)家民政部村務(wù)公開專家組成員；國(guó)家商務(wù)部專家組成員。
朱鐵臻
中國(guó)城市發(fā)展研究會(huì)副理事長(zhǎng)、研究員
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員，蘇州大學(xué)、東北財(cái)經(jīng)大學(xué)兼職教授，當(dāng)代城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃院副院長(zhǎng)、全國(guó)中小城市發(fā)展委員會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)。長(zhǎng)期從事城市經(jīng)濟(jì)、城市發(fā)展與生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論研究，主要學(xué)術(shù)專長(zhǎng)是城市發(fā)展與生態(tài)經(jīng)濟(jì)。
丁力
廣東省社會(huì)科學(xué)院競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)估研究中心主任
省情調(diào)查研究中心研究員、城市競(jìng)爭(zhēng)力研究所所長(zhǎng)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)專家，長(zhǎng)期從事珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究工作，是廣東省每年一度的《廣東21個(gè)地市區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)報(bào)告》主要撰稿人。
袁志剛
復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)
教授、博士生導(dǎo)師，兼任復(fù)旦大學(xué)就業(yè)與社會(huì)保障研究中心主任，國(guó)家勞動(dòng)保障部專家咨詢委員會(huì)委員，上海市宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。主要研究領(lǐng)域?yàn)榉蔷饨?jīng)濟(jì)理論，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，就業(yè)和失業(yè)理論，養(yǎng)老保險(xiǎn)理論等。
毛丹平
個(gè)人理財(cái)專家
國(guó)際FPA協(xié)會(huì)會(huì)員，中山大學(xué)“財(cái)務(wù)與投資”博士，金融學(xué)碩士，中大君融投資顧問(wèn)公司總裁，中大君融個(gè)人理財(cái)研究中心副主任，中山大學(xué)理財(cái)規(guī)劃課程首席講師、國(guó)家理財(cái)規(guī)劃師職業(yè)委員會(huì)委員，廣東省理財(cái)規(guī)劃職業(yè)鑒定專家組組長(zhǎng)。
