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2025年07月18日
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為何70多部法律法規(guī)加數(shù)項(xiàng)“國家級(jí)行動(dòng)”，依然治不住渤海污染？
1982年，《渤海、黃海近海水污染狀況和趨勢(shì)》完成。隨后，面對(duì)渤海污染不斷加重的態(tài)勢(shì)，相應(yīng)的治理措施也隨即展開。
1996年，我國制定《中國海洋21世紀(jì)議程》，提出渤海的遼河口、錦州灣、天津毗連海域等污染比較嚴(yán)重，有必要進(jìn)行重點(diǎn)整治和保護(hù)。
到了2001年，計(jì)劃投資555億元、為期15年（2001～2015）的《渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃》出臺(tái)，并很快獲得國務(wù)院批準(zhǔn)。
2009年，由國家發(fā)展和改革委員會(huì)、環(huán)保部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部與國家海洋局等五部門共同發(fā)起制定并推行的《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃（2008－2020年）》出臺(tái)。
除了數(shù)項(xiàng)“國家級(jí)行動(dòng)”，近年來關(guān)于渤海環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)數(shù)量更是不斷增多。天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授凌欣、中國海洋大學(xué)海洋國土資源管理研究所所長(zhǎng)王書明等學(xué)者初步統(tǒng)計(jì)，從中央到地方，各級(jí)各類涉及海洋環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)超過70部。
基層管理部門和專家表示，從1996年制定《中國海洋21世紀(jì)議程》算起，我國著手治理渤海污染已有二十年時(shí)間，但這二十年正是渤海污染程度持續(xù)加重的二十年。法律法規(guī)不斷增多，“國家級(jí)行動(dòng)”持續(xù)開展，但為何依然治不住渤海污染？
法律法規(guī)和“國家級(jí)行動(dòng)”
遭遇“空轉(zhuǎn)”
渤海飽受污染之困，需要先從頂層設(shè)計(jì)上找問題。
首先，受訪專家指出，在法律法規(guī)方面，缺少針對(duì)性和協(xié)調(diào)性，多元行業(yè)立法存在沖突。
專家介紹，國家層面的海洋環(huán)境立法屬于一般性立法，地方海洋環(huán)境保護(hù)立法則局限于所轄行政區(qū)域，不能很好滿足渤海環(huán)境保護(hù)的特殊需要。
此外，我國海洋立法采取的是行業(yè)立法模式，不同立法主體存在多重矛盾與沖突，缺乏統(tǒng)一考慮和整體性協(xié)調(diào)。
其次，盡管涉及多部門的綜合整治計(jì)劃不斷推出，但由于協(xié)調(diào)機(jī)制和資金投入等方面存在問題，實(shí)際效果并不盡如人意。
多名專家表示，以《渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃》為例，按照計(jì)劃，2010年渤海的環(huán)境質(zhì)量與生態(tài)系統(tǒng)將得到初步改善；2015年環(huán)境質(zhì)量將明顯好轉(zhuǎn)，生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)一步改善。
但有曾參加計(jì)劃制定的專家表示，“國家級(jí)行動(dòng)”對(duì)緩解渤海污染起到了一定的作用，減緩了渤海污染加劇的趨勢(shì)。但是由于政府資金投入和治理的意愿并不強(qiáng)烈，力度也不足，加上歷史欠賬太多，渤海環(huán)境污染的問題依然非常嚴(yán)重。
產(chǎn)業(yè)規(guī)劃缺乏整體考慮
從滄州臨港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，經(jīng)沿海高速到天津、再到唐山樂亭一路走來，可看到重化工企業(yè)密集分布。尤其是河北沿海地區(qū)作為京津城市功能拓展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要承接地、全國重要的新型工業(yè)化基地等，石化、裝備制造、鋼鐵行業(yè)進(jìn)一步向沿海集中?！斑^去我們這里的西瓜因味道甜美聞名，現(xiàn)在一說劉官莊西瓜沒人敢買。村里養(yǎng)魚、養(yǎng)蝦的越來越少，水污染了很難養(yǎng)活?！本o鄰滄州臨港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的劉官莊村、徐莊子村村民徐興海、張淑菲等告訴記者。
《瞭望》新聞周刊記者采訪了解到，隨著環(huán)渤海區(qū)域發(fā)展步伐加快，加上這里“有碼頭、有石油”，重化工產(chǎn)業(yè)大干快上的局面已持續(xù)多年，客觀上形成了“重化工圍?！钡木置?。
從近幾年的發(fā)展態(tài)勢(shì)來看，重化工產(chǎn)業(yè)在這一區(qū)域仍呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，大連、營(yíng)口、盤錦、錦州、葫蘆島、秦皇島、唐山、天津?yàn)I海新區(qū)和滄州市，其產(chǎn)業(yè)無一例外地體現(xiàn)出重化工產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的特色，生產(chǎn)過程中排放的污染量也比較大?；鶎迎h(huán)保工作人員向記者表示，這么多大型化工項(xiàng)目分布在近海，污染幾乎“難以避免”。
“許許多多的合法項(xiàng)目疊加在一起，得出的結(jié)果是渤海的生態(tài)危局?！眹液Ｑ缶直焙－h(huán)境監(jiān)測(cè)中心總工程師張洪亮、南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院副教授薄文廣等多名受訪專家表示，這些重化工項(xiàng)目，單獨(dú)挑出任何一個(gè)來看，其產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、環(huán)境評(píng)價(jià)可能都是合法的，不過，渤海就是在各種“合法利用”的疊加下逐漸出現(xiàn)問題、喪失功能的。
多名受訪專家認(rèn)為，環(huán)渤海項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和環(huán)境評(píng)價(jià)，基本都是從局部出發(fā)，缺乏對(duì)渤海生態(tài)平衡的整體考慮。
部門權(quán)力分割地方各自為政
一些專家及基層工作人員認(rèn)為，渤海污染治理不如人意，歸根結(jié)底是條塊分割、權(quán)力分散，體制不順、配合不當(dāng)?shù)慕Y(jié)果。
“海洋部門不上岸、環(huán)保部門不下海，管排污的不管治理、管治理的管不了排污的部門割據(jù)現(xiàn)象，以及地方政府的各自為政、相互推諉，是渤海污染無法得到根治最為關(guān)鍵的因素?！敝锌圃汉Ｑ笱芯克芯繂T鄒景忠說。
“比如沿海新增設(shè)了一個(gè)排污口，我們作為海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)單位，連它在哪兒都不知道。”張洪亮告訴《瞭望》新聞周刊記者，陸上有多少排污口往海里排是環(huán)保部門管的事，海洋部門并不清楚，更掌握不了相關(guān)數(shù)據(jù)，這給海洋環(huán)境監(jiān)管帶來了一定困難。他還表示，前些年為了監(jiān)測(cè)、分析海洋污染形勢(shì)，他們還可以上岸到排污企業(yè)取樣化驗(yàn)，現(xiàn)在取樣都取不了。
據(jù)了解，我國對(duì)于海洋環(huán)境實(shí)行的是分頭管理，不同部門各有分工：環(huán)保部門負(fù)責(zé)全國海洋環(huán)境保護(hù)工作；國家港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)主管船舶污染問題；國家海洋管理部門承擔(dān)調(diào)查、監(jiān)視、監(jiān)測(cè)我國的海洋環(huán)境狀況，主管石油勘探開發(fā)及海洋傾廢帶來的海洋環(huán)境保護(hù)工作；國家漁政漁港監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)漁港船舶排污的監(jiān)督及漁業(yè)港區(qū)相應(yīng)水域的監(jiān)視……這樣的制度安排就容易出現(xiàn)相互之間管理的不協(xié)調(diào)。
海洋環(huán)境“多頭”管理，到了陸上也一樣?！安块T分割非常嚴(yán)重，你有你的規(guī)則，我有我的規(guī)則。你的問題我不說，我的問題你也別提。比如說，河流污染水務(wù)部門治了，但城建部門沒錢，污水處理廠沒跟上，污水照樣往河里排。做的治理規(guī)劃也是你部門一個(gè)，我部門一個(gè)?！焙颖笔∫幻鶎痈刹空f。
“污染的是海洋，需要治理的環(huán)節(jié)卻在陸地上。部門之間打架且不談，治理的難點(diǎn)還在于地方要發(fā)展，而環(huán)保部門的權(quán)力卻不足以提高地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。”王書明表示。
薄文廣說，海水是流動(dòng)的，渤海環(huán)境問題帶有明顯的公共性?！巴澈＠锩媾盼鄄灰欢〞?huì)影響自身，反而有利益，不排污的人就吃虧了；治理污染不一定會(huì)享受到好處，也無法拒絕不治理的人‘搭便車’，治理污染的人就吃虧了。一個(gè)典型的‘囚徒困境’就這樣產(chǎn)生?！?/p>
治理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一
“環(huán)保部門監(jiān)管治理污染，肯定是按陸地水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來，只要企業(yè)達(dá)到了這樣的標(biāo)準(zhǔn)，沒有理由不讓它排放。但這樣的水質(zhì)，到了河流里就不達(dá)標(biāo)，到了海洋更不達(dá)標(biāo)。”山東省環(huán)保廳流域生態(tài)環(huán)境管理處副處長(zhǎng)郭琦認(rèn)為，企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)和河流水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，河流水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系和海洋水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不銜接，是水環(huán)境治理的重要障礙。
目前渤海不少入海河流沒有天然徑流，主要依賴城鎮(zhèn)污水處理廠尾水作為補(bǔ)給。而污水處理廠即使達(dá)到最嚴(yán)格的一級(jí)Ａ標(biāo)準(zhǔn)，排出來的水仍是劣Ⅴ類，對(duì)地表水體、地下水體都有不同程度污染。“污水處理廠一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)是COD（化學(xué)需氧量）不能超過50毫克/升，氨氮夏天為5毫克/升、冬天為8毫克/升。但河流環(huán)境水最次的Ｖ類水COD和氨氮標(biāo)準(zhǔn)是40和2，如果沒有自凈水，河流根本達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)?！焙颖币幻h(huán)境監(jiān)測(cè)人員說。
天津全市25條主要河流中，劣Ⅴ類水質(zhì)河長(zhǎng)高達(dá)61%，部分河道還存在黑臭現(xiàn)象。全市11個(gè)綜合污水排海口點(diǎn)位達(dá)標(biāo)率僅為9.1%，6條入海河流監(jiān)測(cè)斷面年水質(zhì)全部為劣Ⅴ類，近岸海域功能區(qū)的達(dá)標(biāo)率僅為30%。
天津市環(huán)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，造成水質(zhì)差的原因除了來水少、水質(zhì)差，就是污水處理廠排出的水達(dá)不到Ⅴ類水要求。這樣的條件下，汛期泄洪及雨污水流入河道，河道沉積淤泥上翻，必然會(huì)導(dǎo)致“沒見著河水，先聞著臭味”，附近群眾怨聲載道。據(jù)了解，到2017年底，城鎮(zhèn)污水處理廠的排水水質(zhì)才能達(dá)到地表水Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)，屆時(shí)綜合污水排海口、入海河流排入渤海灣的水質(zhì)將會(huì)有所改善。
國家海洋局煙臺(tái)海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站副站長(zhǎng)姜軍成說，我們平時(shí)也感覺到，河流來水水質(zhì)有明顯改善，比如小清河，這是山東河流污染的典型代表，現(xiàn)在已經(jīng)好很多了。但是按照海洋近岸功能區(qū)水質(zhì)要求指標(biāo)監(jiān)測(cè)，小清河入海口位置的水質(zhì)還是不能達(dá)標(biāo)。
一些專家認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn)體系不一，很難反映污染治理成效，也不利于協(xié)同治污。“單純看達(dá)不達(dá)標(biāo)不能反映出污染的趨勢(shì)，比如原來超標(biāo)100倍，現(xiàn)在超標(biāo)5倍，同樣都是不達(dá)標(biāo)但程度發(fā)生了很大變化。可在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況下，雖然你那里有很大改觀，但在我這里看還是不達(dá)標(biāo)?！卑皫X說。
此外，業(yè)內(nèi)人士表示，京津冀區(qū)域排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一也給渤海灣水污染治理效果造成一定影響。北京排1噸污水收9元，天津收7元，而河北收1元。這種價(jià)差除了造成不公平競(jìng)爭(zhēng)外，還會(huì)讓一些企業(yè)轉(zhuǎn)移到河北，然后排污認(rèn)罰，從而影響環(huán)渤海污染整體治理的實(shí)際效果。
以新理念推進(jìn)渤海污染防治
采訪中記者發(fā)現(xiàn)，基層管理部門和專家學(xué)者對(duì)渤海污染的問題痛心疾首，普遍認(rèn)為已經(jīng)迫在眉睫，也對(duì)多年治污而沒有實(shí)際效果感到非常著急。他們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)反思目前在理念和體制機(jī)制等方面存在的問題，用新理念新方法治理渤海污染——那么多法律法規(guī)管不住渤海污染，可能一部就夠了；數(shù)個(gè)“國家級(jí)行動(dòng)”實(shí)際效果不彰，轉(zhuǎn)變治污思路可能會(huì)立竿見影；部門權(quán)力分割、地方各自為政對(duì)污染問題無能為力，把權(quán)力和責(zé)任集中可能就有招了。
首先是要出臺(tái)專門法律。從國際經(jīng)驗(yàn)看，一些封閉性海域環(huán)境保護(hù)的立法，大都經(jīng)歷了從一般法到專門法，從臨時(shí)措施到永久措施的過程。如日本《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)特別措施法》、美國《五大湖環(huán)境恢復(fù)法》。
凌欣認(rèn)為，有必要對(duì)渤海進(jìn)行專門立法，給予特殊保護(hù)——根據(jù)其自然環(huán)境特點(diǎn)、環(huán)境問題特點(diǎn)進(jìn)行專門立法。立法調(diào)整的事務(wù)范圍不僅是污染防治，還應(yīng)包括資源保護(hù)、生態(tài)保護(hù)等幾個(gè)方面。“渤海生態(tài)建設(shè)統(tǒng)一立法要建立在破除各部門、各級(jí)政府‘利益堅(jiān)冰’的基礎(chǔ)上，需要下定決心，強(qiáng)力推進(jìn)?！绷栊勒f。
其次，建立完善的管理機(jī)制，目前有兩種方案可供選擇。
第一個(gè)方案是做實(shí)現(xiàn)有溝通合作機(jī)制。中國海洋大學(xué)法政學(xué)院教授王琪表示，目前涉及到渤海環(huán)境管理的政府間合作會(huì)議主要有渤海環(huán)境保護(hù)省部際聯(lián)席會(huì)議和環(huán)渤海區(qū)域合作市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)等，為強(qiáng)化其在渤海環(huán)境治理中的作用，建議提高會(huì)議的制度化程度，提高聯(lián)席會(huì)議的專業(yè)化程度。
第二個(gè)方案是設(shè)立新的管理機(jī)構(gòu)。凌欣等表示，如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理就是需要解決的首要問題。需要設(shè)置渤海環(huán)境保護(hù)的專門機(jī)構(gòu)來來強(qiáng)化渤海區(qū)域海洋管理的執(zhí)行力，比如渤海綜合管理委員會(huì)，主要開展海域、海岸帶和近岸陸域一體化管理，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃統(tǒng)一、執(zhí)法統(tǒng)一、產(chǎn)業(yè)布局統(tǒng)一。
再次，切實(shí)轉(zhuǎn)變渤海周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展和污染治理思路。王琪表示，無論是《渤海綜合整治規(guī)劃》還是《渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃》，是以渤海作為整治的對(duì)象，被動(dòng)地追隨污染源，采取末端治理的方式，導(dǎo)致海洋、環(huán)保等部門關(guān)注了各種污染源卻忽略了污染源背后的人的行為。
專家認(rèn)為，實(shí)際上渤海環(huán)境整治行動(dòng)除了對(duì)已污染的渤海提出治理措施外，更重要的內(nèi)容是對(duì)人的管理，對(duì)開發(fā)利用渤海的行為進(jìn)行規(guī)范，通過調(diào)整人的行為達(dá)到對(duì)渤海環(huán)境的整治，讓渤海污染整治事半功倍。
?。ū窘M報(bào)道采寫記者：孫仁斌 賈娜 翟永冠 鞏志宏 付光宇 婁辰）
