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2025年07月17日
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農(nóng)村改革是我國(guó)全面深化改革的重要內(nèi)容，而農(nóng)村宅基地制度改革則被視作這一改革的重要切入點(diǎn)，然而，多年來(lái)農(nóng)村宅基地制度改革卻舉步維艱，爭(zhēng)議甚大。造成這些爭(zhēng)議的原因何在？“一戶(hù)一宅”的農(nóng)村宅基地政策在今天該如何詮釋?zhuān)空馗母镌鯓硬拍茏龅郊染S護(hù)農(nóng)民利益又兼顧有限的土地資源？圍繞這些議題，8月2日上午，“中國(guó)工程院重大咨詢(xún)課題村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)與管理系列座談會(huì)之農(nóng)村宅基地制度改革”在中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院舉行，專(zhuān)家、學(xué)者及課題組成員聚集一堂，為中國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革建言獻(xiàn)策。會(huì)議由中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)王凱主持。
研討會(huì)上，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院譚靜首先介紹了這一重大咨詢(xún)課題的背景。她說(shuō)，中國(guó)工程院重大咨詢(xún)課題——“村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)與管理”，由中國(guó)工程院鄒德慈院士、崔愷院士牽頭，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)王凱擔(dān)任執(zhí)行負(fù)責(zé)人，是中國(guó)工程院2014年立項(xiàng)的重大咨詢(xún)項(xiàng)目，旨在進(jìn)一步明確當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，村鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的內(nèi)涵與作用；預(yù)估國(guó)家宏觀(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下村鎮(zhèn)的發(fā)展趨勢(shì)；提出加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)與管理的舉措與建議。
作為項(xiàng)目組成員，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授鄶艷麗以調(diào)查數(shù)據(jù)為依據(jù)，闡述了農(nóng)村宅基地中存在的“一戶(hù)多宅”、閑置、滅失等現(xiàn)象。尤其是2000年以來(lái)，更出現(xiàn)了私下買(mǎi)賣(mài)及城鎮(zhèn)戶(hù)口過(guò)戶(hù)為農(nóng)業(yè)戶(hù)口取得宅基地等問(wèn)題。在她看來(lái)，農(nóng)村宅基地制度改革迫在眉睫。鄶艷麗認(rèn)為，在農(nóng)村宅基地制度改革過(guò)程中，首先不應(yīng)忽視的是農(nóng)民的利益，同時(shí)在城市擴(kuò)張仍有可能繼續(xù)征用農(nóng)村集體用地的情況下，改革還應(yīng)確保不付出過(guò)多的制度成本。
針對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革領(lǐng)域的理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，住建部村鎮(zhèn)司原司長(zhǎng)李兵弟認(rèn)為，要改革農(nóng)村宅基地制度，首先要對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織做出明確的界定，同時(shí)還要厘清兩種關(guān)系：即農(nóng)村集體所有制是我國(guó)公有制的一種形式，是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕的保障；農(nóng)民是以農(nóng)村土地為基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。在明確關(guān)系并充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村宅基地突出特點(diǎn)、基本屬性和作用的情況下，農(nóng)村宅基地制度改革要在保障農(nóng)戶(hù)依法取得宅基地用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，進(jìn)而構(gòu)建新型的工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)研究員馮楚軍從避免農(nóng)村宅基地被“利用粗放”和“亂占亂建”的角度做了發(fā)言。他認(rèn)為，看待農(nóng)村宅基地問(wèn)題需從農(nóng)民利益、國(guó)土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃及鄉(xiāng)村治理四個(gè)角度出發(fā)，進(jìn)而明確認(rèn)清宅基地利用所處的不同階段，分析出宅基地被“利用粗放”、“亂占亂建”的原因，由此才能找到解決問(wèn)題的方法。這些方法包括落實(shí)并弱化所有權(quán)、強(qiáng)調(diào)用益物權(quán)、拓寬收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑，提升村民自治的治理水平等。
中國(guó)城市發(fā)展研究院副院長(zhǎng)袁崇法在發(fā)言中首先指出，我們要認(rèn)識(shí)到，目前農(nóng)村發(fā)展的根本趨勢(shì)是農(nóng)村所有要素都在走向資本化，并且這一趨勢(shì)是無(wú)法阻擋的。農(nóng)民對(duì)于“三塊地”的基本訴求同樣如此。他強(qiáng)調(diào)，宅基地制度改革不應(yīng)只關(guān)注“地”而不關(guān)注“房”。研究農(nóng)村宅基地制度改革要分清主次，牽住農(nóng)村宅基地制度的實(shí)質(zhì)是農(nóng)村自然屬性人口住房保障制度這個(gè)“牛鼻子”。因此，農(nóng)村宅基地制度改革要解決的最根本問(wèn)題應(yīng)是如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間兩種住房保障制度的市場(chǎng)化對(duì)接。這一對(duì)接共涉及兩個(gè)問(wèn)題，一是如何界定住房保障制度，二是怎樣在把握住公有制和不阻止農(nóng)村資源要素資本化的大前提下，使城鄉(xiāng)間的住房能夠?qū)崿F(xiàn)“置換”。
“傳統(tǒng)觀(guān)念過(guò)度強(qiáng)調(diào)土地的重要性，因此要轉(zhuǎn)變意識(shí)。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英分析道，宅基地制度是集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，但集體經(jīng)濟(jì)目前已不適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需求，農(nóng)村宅基地制度改革的必要性不言而喻。他建議，農(nóng)村宅基地制度改革首先應(yīng)保證基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)，使基本制度得以穩(wěn)定，同時(shí)考慮在全國(guó)范圍內(nèi)劃定農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)田保護(hù)。這既能縮減管理成本，又能改變?nèi)藗兊木幼⌒螒B(tài)，減少目前不斷蠶食農(nóng)地現(xiàn)象的發(fā)生。
從引起農(nóng)村宅基地面臨諸多問(wèn)題的原因出發(fā)，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授葉裕民詮釋了城市化與市場(chǎng)化在宅基地改革中的作用：城市化是城鄉(xiāng)資源再配置的基本出發(fā)點(diǎn)，市場(chǎng)化是資源配置不可或缺的手段，在這一背景下，農(nóng)村宅基地制度改革除了要保障農(nóng)民的住房權(quán)益外，還要以多元的社會(huì)保障確保農(nóng)民利益不受損。對(duì)此，她提出了八點(diǎn)建議：一是對(duì)宅基地“摸底”，實(shí)現(xiàn)信息化管理。二是確權(quán)，保證起點(diǎn)的公平性，保證留在農(nóng)村的農(nóng)民“一戶(hù)一宅”，對(duì)于“一戶(hù)多宅”情況需有償使用。三是回歸宅基地作為公共品的屬性，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”。四是允許宅基地有條件地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。五是將宅基地制度與城鄉(xiāng)住房保障制度掛鉤。六是慎重推出增減掛鉤的案例。七是在城市化背景下建立與農(nóng)村人口總量變化掛鉤的建設(shè)用地制度。八是建立范圍逐漸擴(kuò)大的農(nóng)村宅基地市場(chǎng)。
在總結(jié)發(fā)言中，中國(guó)工程院院士鄒德慈指出，土地公有制是我國(guó)的基本制度，無(wú)論是城市還是農(nóng)村，雖然所有制形式不同，但制度本身是相同的。農(nóng)村宅基地制度改革、鄉(xiāng)村問(wèn)題都關(guān)系到能否妥善解決事關(guān)中國(guó)現(xiàn)代化的成敗與社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定，關(guān)系到“看得見(jiàn)山，望得見(jiàn)水，記得住鄉(xiāng)愁”理想的實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行深入而徹底的研究，才能厘清中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)關(guān)系，破解社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要問(wèn)題。
