以傳播城市化專業(yè)知識(shí)為己任
2025年07月17日
星期四
設(shè)為首頁(yè)
|
加入收藏
搜索
中國(guó)戶籍制度創(chuàng)于解放戰(zhàn)爭(zhēng)末期。1948年中央社會(huì)部下發(fā)《新解放城市的公安工作介紹》文件，指出：“戶口工作是管理城市的重要環(huán)節(jié)，是建立革命秩序、掌握社會(huì)動(dòng)向，了解階級(jí)關(guān)系、限制壞人活動(dòng)的工作基礎(chǔ)，是公安工作不可缺少的工作”。
1950年，公安部召開第一次全國(guó)治安行政工作會(huì)議， 明確了戶口工作的任務(wù)：“發(fā)現(xiàn)、控制反動(dòng)分子，管制他們不許亂說(shuō)亂動(dòng)，……以鞏固革命秩序?！?/p>
1951年7月新中國(guó)首個(gè)全國(guó)性的戶籍法規(guī)《城市戶口管理暫行條例》頒布，《條例》只是“城市”的戶籍管理制度，戶籍的工作還局限在大中城市，農(nóng)村的戶籍工作還沒有正式開展。最初的戶籍制度，并不限制民眾的居住和遷徙自由的，城鄉(xiāng)之間，城市與城市之間的人口流動(dòng)并沒有特別的限制。《城市戶口管理暫行條例》第一條即開宗明義地說(shuō)明：“維護(hù)社會(huì)治安，保障人民安全及居住、遷徙自由?！?/p>
1952年，“三反”“五反”運(yùn)動(dòng)后，城鎮(zhèn)工商業(yè)開始萎縮，大量工商戶歇業(yè)停產(chǎn)，全國(guó)失業(yè)、半失業(yè)的人數(shù)約280萬(wàn)左右。其中失業(yè)、半失業(yè)工人約有120萬(wàn)。到1952底，全國(guó)無(wú)業(yè)者有376.6萬(wàn)人。
城市失業(yè)嚴(yán)峻，大量農(nóng)村人口又涌入城市，造成城鄉(xiāng)沖突。于是，政府干預(yù)農(nóng)民進(jìn)城。
1953年，中國(guó)開始執(zhí)行第一個(gè)五年計(jì)劃，全面移植蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。而這一年也是戶籍制度統(tǒng)一的關(guān)鍵一年。最直接的影響因素之一，就是統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策。
農(nóng)民被過度征購(gòu)，雖然勞作更加辛苦，收入?yún)s明顯減少，生存狀況持續(xù)惡化。于是從1954年春開始，大批農(nóng)民紛紛背井離鄉(xiāng)，外出謀生。1954年的遷移人數(shù)為2200萬(wàn)人，1955年上升為2500萬(wàn)人，1956年又繼續(xù)加大，達(dá)到了3000萬(wàn)。許多人流入城市后，有的生活無(wú)著流浪街頭，有的淪為乞丐，甚至偷盜犯罪。
問題暴露后，開始采取政策，遏制農(nóng)民流入城市。在此之前，戶籍建設(shè)的重點(diǎn)在農(nóng)村，這時(shí)，中央便加快了農(nóng)村的戶籍制度建設(shè)步伐。
公安部制定工作計(jì)劃，針對(duì)戶口管理提出了兩點(diǎn)新要求，都是針對(duì)農(nóng)村的，一是要求大中城市掌握農(nóng)村流入大城市的人口變動(dòng)；二是針對(duì)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷以來(lái)農(nóng)民緊張局勢(shì)，嚴(yán)格監(jiān)視農(nóng)村中心懷不滿的堅(jiān)持反動(dòng)立場(chǎng)的分子，及時(shí)打擊有現(xiàn)行破壞的反革命販子和刑事犯罪分子。
1955年春，農(nóng)民的糧食被過度征購(gòu)，又遇上了天災(zāi)，全國(guó)各地農(nóng)民普遍發(fā)生鬧糧風(fēng)潮。中央不得不緊急整頓統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策。
1955年8月，國(guó)務(wù)院正式頒布《農(nóng)村糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷定量供應(yīng)暫行辦法》和《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)暫行辦法》兩個(gè)文件，把糧食的計(jì)劃供應(yīng)指標(biāo)就與城鎮(zhèn)戶口直接聯(lián)系起來(lái)。在農(nóng)村，實(shí)行糧食定產(chǎn)、定購(gòu)、定銷（簡(jiǎn)稱“三定”）的辦法，明確農(nóng)民自己解決吃糧問題；在城市，在“按戶核實(shí)”供應(yīng)的基礎(chǔ)上，規(guī)定對(duì)非農(nóng)業(yè)人口一律實(shí)行居民口糧分等級(jí)定量供應(yīng)。
隨著統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策的基本定型，中國(guó)對(duì)戶籍管理又做了相應(yīng)的調(diào)整，一方面加緊了城鄉(xiāng)戶籍管理制度的建設(shè)，把“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”在人口統(tǒng)計(jì)指標(biāo)上劃分開來(lái)，一方面加強(qiáng)了對(duì)遷徙人口的管制，將原先有民政部掌管的農(nóng)民戶口登記、統(tǒng)計(jì)工作統(tǒng)移交到公安部處理。
上述工作的開展，形成了新中國(guó)城鄉(xiāng)戶籍管理制度基本框架。戶口對(duì)民眾生活越來(lái)越重要。據(jù)北京、天津等城市1956年時(shí)的統(tǒng)計(jì)，公民經(jīng)常需用戶口證件作證明的事項(xiàng)，即達(dá)30多種。
1957年公安部給國(guó)務(wù)院的報(bào)告中，首次對(duì)憲法規(guī)定的公民居住和遷徙自由作出新的解釋：當(dāng)前控制城市人口不但符合廣大人民根本利益，而且也符合廣大群眾的利益……正式為了保障公民真正居住遷徙自由的一種正確措施?！度嗣窆病冯s志進(jìn)一步解釋：憲法上所指的居住和遷徙自由，是之不違背國(guó)家、人民利益下的自由，而不是不顧國(guó)家利益和集體利益的個(gè)人決定自由。所以，不準(zhǔn)隨便遷移戶口，不違背憲法的規(guī)定。
1958年全國(guó)人大常委會(huì)以毛澤東名義簽署《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，《條例》在法理上沿用了上述公安部的解釋，標(biāo)志著中國(guó)城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度的正式建立。
《條例》規(guī)定：公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)。這是控制人口遷徙的基本制度，即農(nóng)民要求遷入城市，需要先向擬遷入的城市戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)，城市戶口登記機(jī)關(guān)審查合格后，簽發(fā)“準(zhǔn)予遷入的證明”，若審核不通過，就不能遷入。這實(shí)際上就是，戶口登記機(jī)關(guān)徹底控制人口遷徙，改變了建國(guó)以來(lái)人口自由遷徙的情況。
1964年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批公安部戶口遷移相關(guān)規(guī)定的基本要點(diǎn)時(shí)提出兩個(gè)“嚴(yán)加限制”：對(duì)從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴(yán)加限制；對(duì)從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴(yán)加限制。
1977年，國(guó)務(wù)院第一次正式提出嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，此后公安部具體規(guī)定了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的內(nèi)部控制指標(biāo)，即每年從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人數(shù)不得超過現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)人口的1.5‰。
1992年，國(guó)家就成立戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度；實(shí)行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源等主要生活基礎(chǔ)為基本落戶條件，調(diào)整戶口遷移政策”的改革目標(biāo)。
2011年3月14日，溫家寶總理在北京表示，將積極穩(wěn)妥實(shí)行戶籍制度改革。
2012年1月的北京市政府公報(bào)公布，其中發(fā)布的北京市“十二五”城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展規(guī)劃指出，北京市將啟動(dòng)戶籍改革試點(diǎn)，二元戶籍管理制度將向居民統(tǒng)一戶籍登記管理制度過渡。
2014年7月31日，國(guó)務(wù)院公布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》規(guī)定了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。這標(biāo)志著我國(guó)實(shí)行了半個(gè)多世紀(jì)的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺(tái)，特大城市將實(shí)行積分落戶。
新的戶籍制度將按照總量控制、公開透明、有序辦理、公平公正的原則，達(dá)到規(guī)定分值的流動(dòng)人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年 子女、父母等，可以在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)登記常住戶口。
2016年9月19日，隨著《北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》對(duì)外正式發(fā)布，全國(guó)31個(gè)省、市、區(qū)均出臺(tái)了戶籍制度改革方案，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分。
