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2025年07月18日
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舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房，建筑危舊，設(shè)施落后，環(huán)境臟亂，群眾意見(jiàn)大；閑置浪費(fèi)現(xiàn)象存在，個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)“空城”“鬼城”……改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)雖取得突飛猛進(jìn)的發(fā)展，但一些地方城鎮(zhèn)外延式擴(kuò)張與存量土地低效利用狀況并存。
近日，國(guó)土部印發(fā)實(shí)施《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），有關(guān)負(fù)責(zé)人23日對(duì)此進(jìn)行了解讀。
除了建筑危舊、閑置浪費(fèi)等情況，國(guó)土部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，城鎮(zhèn)內(nèi)部存在大量的低效用地還表現(xiàn)在：布局散亂，容積率低、建筑密度低、投入產(chǎn)出率低；產(chǎn)業(yè)用地配置不合理，大量工業(yè)用地集中在黃金地段，有的還是淘汰類或禁止類產(chǎn)業(yè)等。
2008年起，國(guó)土部和廣東省共同開(kāi)展節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省建設(shè)，推進(jìn)“三舊”改造。2013年以后，浙江、遼寧、上海等?。ㄊ校┮碴懤m(xù)開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)。
此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)力求做到土地集約利用水平明顯提高，城鎮(zhèn)建設(shè)用地有效供給得到增強(qiáng)；城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)逐漸加快，投資消費(fèi)有效增長(zhǎng)；城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施明顯改善，城鎮(zhèn)化質(zhì)量顯著提高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力不斷提升。
城鎮(zhèn)低效用地盤(pán)活利用潛力巨大。據(jù)廣東省調(diào)查統(tǒng)計(jì)，該省城鎮(zhèn)低效用地370多萬(wàn)畝，改造后可節(jié)約土地超過(guò)100萬(wàn)畝，相當(dāng)于全省4年的新增建設(shè)用地規(guī)模。
該負(fù)責(zé)人認(rèn)為，目前有三方面因素導(dǎo)致城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)進(jìn)展較慢。首先土地權(quán)利關(guān)系復(fù)雜；其次激勵(lì)措施不夠，各方參與積極性不高，一些社會(huì)資本望而卻步；第三，部分土地歷史遺留問(wèn)題多。
過(guò)去，城鎮(zhèn)低效用地改造開(kāi)發(fā)主要由政府主導(dǎo)，改造后的土地增值收益主要成為政府的出讓收入和開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)，被改造地塊單位和個(gè)人僅能獲取房屋和土地的相應(yīng)補(bǔ)償，無(wú)緣分享改造開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的土地增值收益，致使改造開(kāi)發(fā)困難重重。
此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，要建立健全政府引導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同、公眾參與的工作機(jī)制，按照市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的要求，鼓勵(lì)土地權(quán)利人、集體經(jīng)濟(jì)組織等市場(chǎng)主體和社會(huì)力量參與改造開(kāi)發(fā)，形成形式多樣的改造開(kāi)發(fā)模式，增強(qiáng)改造開(kāi)發(fā)的動(dòng)力。在低效用地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中，要充分尊重土地權(quán)利人的意愿，妥善解決群眾利益訴求，協(xié)調(diào)好政府、改造方、土地權(quán)利人等各方利益，嚴(yán)格保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)、特色風(fēng)貌和保障公益性用地。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》還完善了多項(xiàng)激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)原國(guó)有土地使用權(quán)人自主或聯(lián)合改造開(kāi)發(fā)；積極引導(dǎo)城中村集體建設(shè)用地改造開(kāi)發(fā)；鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)；鼓勵(lì)集中成片開(kāi)發(fā)；對(duì)加強(qiáng)公共設(shè)施和民生項(xiàng)目建設(shè)的，地方政府可以給予適當(dāng)政策獎(jiǎng)勵(lì)。
對(duì)于城鎮(zhèn)低效用地，《指導(dǎo)意見(jiàn)》將其明確限定為第二次全國(guó)土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的存量建設(shè)用地，并且要求權(quán)屬清晰、不存在爭(zhēng)議。將禁止類、淘汰類、不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的產(chǎn)業(yè)用地，以及老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等作為改造開(kāi)發(fā)重點(diǎn)。
為防止標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、造成大拆大建，2009年以后發(fā)生的建設(shè)用地不納入改造開(kāi)發(fā)范圍。
