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2025年07月19日
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根據(jù)中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站今天發(fā)布的環(huán)境空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)，包括北京在內(nèi)的京津冀多個(gè)城市以及太原、鄭州、濟(jì)南甚至西安均出現(xiàn)了重度至嚴(yán)重空氣污染。事實(shí)上，今年入秋以來(lái)，只要是靜風(fēng)、靜穩(wěn)，幾乎都沒(méi)有躲過(guò)空氣污染。目前，空氣污染無(wú)疑已經(jīng)成為人們的心腹之患。
為解決空氣污染這一難題，包括環(huán)保部門(mén)在內(nèi)的多個(gè)政府部門(mén)都在努力。然而，12月1日，北京市人大常委會(huì)發(fā)布的《北京市氣象災(zāi)害防治條例(草案修改二稿)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)第二款的規(guī)定引起了國(guó)內(nèi)外著名法學(xué)家、科學(xué)家以及學(xué)者的高度關(guān)注，他們紛紛提出質(zhì)疑。
《草案》第二款明確將霾列為氣象災(zāi)害。對(duì)此，全國(guó)人大代表、資深環(huán)境法專家、全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅，天津大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、環(huán)境法專家孫佑海，北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文，中國(guó)科學(xué)院大氣物理研究所研究員王自發(fā)，美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)中國(guó)項(xiàng)目主任張建宇，美國(guó)加州環(huán)保局環(huán)境管理工程師開(kāi)根森，美國(guó)杜克大學(xué)昆山環(huán)境研究中心主任張俊杰等均提出反對(duì)意見(jiàn)。
他們認(rèn)為，人類活動(dòng)排放大量污染物是造成霾的根本內(nèi)因，霾的本質(zhì)是污染，與自然災(zāi)害有著根本區(qū)別。同時(shí)，將霾列為氣象災(zāi)害，不僅與上位法規(guī)定的氣象災(zāi)害范疇不一致，還將產(chǎn)生污染者可以“依法脫責(zé)”等問(wèn)題，造成法律適用的混亂。
造成任何人排污不需擔(dān)責(zé)的誤導(dǎo)
在呂忠梅看來(lái)，將“霾”列為氣象災(zāi)害，作為一個(gè)立法問(wèn)題，需要從科學(xué)和法律兩個(gè)方面加以分析。
她告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，從科學(xué)上看，如果將以氣象變化方式表現(xiàn)的污染——“霾”定義為氣象災(zāi)害，那么以大氣污染的其他形式如酸雨、光化學(xué)煙霧等是否都要定義為氣象災(zāi)害。“如果這樣，幾乎所有的環(huán)境污染都可以納入‘自然災(zāi)害’的范疇。”呂忠梅甚至用“十分荒唐”來(lái)表述她的看法。
“‘外因是變化的條件，內(nèi)因是變化的根據(jù)，外因通過(guò)內(nèi)因而起作用’。尤其是‘外因通過(guò)內(nèi)因而起作用’這一論斷，對(duì)于我們認(rèn)識(shí)霧霾的形成原因和對(duì)策，具有極為重要的指導(dǎo)作用。”孫佑海認(rèn)為，人類的不合理的行為是形成霧霾的內(nèi)因。“也就是說(shuō)，如果沒(méi)有人類從事嚴(yán)重污染的行為，如果沒(méi)有造成嚴(yán)重污染，任憑任何氣象條件的變化，都不可能形成霧霾。”在孫佑海看來(lái)，如果將霧霾列入氣象災(zāi)害，將影響對(duì)氣象災(zāi)害的性質(zhì)定位，混淆霧霾污染的治理主體，不利于霧霾問(wèn)題的有效解決。
“從法律上看，立法首先是一種價(jià)值選擇和判斷，將‘霾’納入氣象災(zāi)害，意味著立法者并未將環(huán)境保護(hù)或者生態(tài)文明建設(shè)作為優(yōu)先的價(jià)值選擇。其次，立法是一種權(quán)利、權(quán)力的邊界劃定，如果將‘霾’作為氣象災(zāi)害，意味著個(gè)人不具有呼吸清潔空氣的權(quán)利、政府也不負(fù)有治‘霾’的責(zé)任。”呂忠梅指出，如果可以把“霾”作為氣象災(zāi)害，那么任何人都可以向大氣排放污染物而無(wú)須承擔(dān)法律責(zé)任，這與綠色發(fā)展的理念、美麗中國(guó)的愿景顯然是完全背離的。
汪勁也認(rèn)為，霾是人為因素所致，人類不排放致霾污染物，就不會(huì)有霾的現(xiàn)象出現(xiàn)。也就是說(shuō)，離開(kāi)人類排放活動(dòng)，自然界自身的變化不可能有霾出現(xiàn)。
中國(guó)社科院法學(xué)所研究員劉洪巖說(shuō)，霾一旦列為氣象災(zāi)害，就會(huì)排除人為污染的情形，而成為不可抗力免責(zé)事由，需要慎重對(duì)待。
把霧和霾混在一起毀了霧的美好
“霧是霧，霾是霾。霧是一個(gè)很美好的事物。”作為科學(xué)家，王自發(fā)對(duì)霧的理解是:“它是一個(gè)很美好的事物。”在他看來(lái):“霧、霾混用，把霧與霾混在一起，不僅會(huì)混淆概念，還會(huì)毀了霧這個(gè)美好的詞匯，導(dǎo)致現(xiàn)在的小孩一聽(tīng)到霧就害怕。”王自發(fā)說(shuō)，從另一個(gè)側(cè)面講，不可否認(rèn)霧是自然災(zāi)害，“說(shuō)它是自然災(zāi)害，就是考慮到它出現(xiàn)時(shí)影響能見(jiàn)度，影響交通等人類活動(dòng)。”王自發(fā)說(shuō)，而霾主要是人為活動(dòng)造成的，如果把霾定位為自然災(zāi)害，那就會(huì)混亂。
王自發(fā)認(rèn)為，人為災(zāi)害和自然災(zāi)害是有明顯區(qū)別的。他指出，霾作為一種人為活動(dòng)成因?yàn)橹饕鸬墓鈱W(xué)現(xiàn)象，由其產(chǎn)生的物理消光特性，表現(xiàn)在能見(jiàn)度的影響，其化學(xué)特性就是表現(xiàn)為污染，影響人體健康。霾的預(yù)報(bào)應(yīng)該對(duì)應(yīng)防治義務(wù)，不能“只報(bào)不治”。
復(fù)旦大學(xué)環(huán)境資源與能源法研究中心主任、教授張梓太認(rèn)為，要把氣象災(zāi)害這個(gè)概念搞清楚。“氣象災(zāi)害是自然災(zāi)害的一種，自然災(zāi)害是不能被人的力量所控制所引發(fā)。”張梓太說(shuō)，霾的產(chǎn)生與人類活動(dòng)緊密相關(guān)，就這點(diǎn)而言，《草案》將霾納為自然災(zāi)害不僅違反科學(xué)規(guī)律，會(huì)混淆概念，還會(huì)為霾污染制造者提供一個(gè)逃避責(zé)任的理由。
張梓太認(rèn)為，中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題，特別是大氣污染問(wèn)題，是一個(gè)典型的結(jié)構(gòu)問(wèn)題，是能源消耗結(jié)構(gòu)問(wèn)題，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。
“霾一旦列為氣象災(zāi)害，就會(huì)排除人為污染的情形，而成為不可抗力免責(zé)事由。”中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授竺效告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，如果將霾通過(guò)立法列為氣象災(zāi)害，必定會(huì)給未來(lái)的環(huán)境侵權(quán)訴訟帶來(lái)法律適用上的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。“即便其他地方已有規(guī)定，不易引人關(guān)注，但北京作為首都，作為國(guó)際大都市，則更容易引起關(guān)注和相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)。”竺效說(shuō)。
《草案》與上位法沖突不合法理
由國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施的《氣象災(zāi)害防御條例》，對(duì)于氣象災(zāi)害所給出的定義是，那些自然界存在的大氣現(xiàn)象，它并不包括任何由人為污染造成的災(zāi)害。
因此，呂忠梅認(rèn)為，將“霾”納入氣象災(zāi)害的范疇，既不合“事理”，也不合“法理”。她指出，立法事關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的建立和維護(hù)，是一種政治家的行為，不能以“技術(shù)化”方式簡(jiǎn)單思維，否則，不僅實(shí)現(xiàn)不了規(guī)范主體行為的預(yù)期目標(biāo)，而且會(huì)造成對(duì)社會(huì)秩序的破壞，希望立法者真正秉持“良法善治”的法治思維，慎重對(duì)待法律概念。
孫佑海提出，如果將霧霾列入氣象災(zāi)害，與國(guó)務(wù)院《氣象災(zāi)害防御條例》關(guān)于氣象災(zāi)害的定義存在明顯不一致。他認(rèn)為，全力防治污染，根除霧霾形成的內(nèi)因，才是唯一的道路和方法。只有糾正人們不合理的污染環(huán)境的行為，不向環(huán)境中排放污染物，才能從根本上解決霧霾問(wèn)題。
開(kāi)根森也認(rèn)為，將霾列為氣象災(zāi)害，與上位法規(guī)定不一致，與國(guó)內(nèi)外慣例不一致。
開(kāi)根森說(shuō)，環(huán)保部和各研究機(jī)構(gòu)以及國(guó)際上的政府主管和研究機(jī)構(gòu)都不把霾或“Smog”(煙霧污染)歸類于氣象災(zāi)害。《草案》將霾列入氣象災(zāi)害改變了霾的定義，與國(guó)內(nèi)外慣例認(rèn)知不一致。同時(shí)，把霾列為氣象災(zāi)害，客觀上削弱了霾的污染性質(zhì)，從而會(huì)削弱對(duì)大氣污染的防治力度。
開(kāi)根森提出，把霾列為自然災(zāi)害勢(shì)必推遲北京大氣污染問(wèn)題的治理進(jìn)程，進(jìn)一步損害公眾的身體健康。
北京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院副教授楊朝霞認(rèn)為，立法必須以科學(xué)研究為基礎(chǔ)，霾不是氣象災(zāi)害，是人類活動(dòng)產(chǎn)生的污染物在靜風(fēng)天氣等不良條件下造成的不良后果，靜風(fēng)天氣是氣象問(wèn)題，但霾是不良天氣導(dǎo)致的污染問(wèn)題，不是氣象災(zāi)害，和風(fēng)霜雨雪冰雹等氣象災(zāi)害有本質(zhì)區(qū)別，應(yīng)該放在污染防治法律中加以調(diào)整。
北京師范大學(xué)法學(xué)院講師嚴(yán)厚福也質(zhì)疑《草案》的科學(xué)性。他說(shuō)，《草案》將霾入法，從立法權(quán)限來(lái)說(shuō)沒(méi)有問(wèn)題，上位法沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，但是霾和氣象災(zāi)害是不一樣的，把霾寫(xiě)進(jìn)去不具有科學(xué)性。
劉洪巖說(shuō)，霧和霾是兩個(gè)概念，這不是一個(gè)科學(xué)問(wèn)題，而是一個(gè)常識(shí)問(wèn)題。霧霾的成因比較復(fù)雜，霾一部分是自然因素造成，但大部分是人類活動(dòng)造成，建議從科學(xué)角度將自然因素造成的霾和人為因素造成的霾加以區(qū)分。
北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，從科學(xué)角度來(lái)看，將霾列為氣象災(zāi)害是不科學(xué)的。“霾的造成雖然有一定自然因素成因，但主要是由于人類活動(dòng)產(chǎn)生的污染物在靜風(fēng)、逆溫條件下形成的，與冰雹等氣象災(zāi)害在成因上有著本質(zhì)的區(qū)別，從科學(xué)上來(lái)說(shuō)不能列為氣象災(zāi)害。”他說(shuō)，從操作層面來(lái)看，霾是可以防治的，氣象災(zāi)害只能減輕損害而不能防治。
馬軍認(rèn)為，《草案》將霾列入氣象災(zāi)害，與國(guó)務(wù)院發(fā)布的《氣象災(zāi)害防御條例》關(guān)于氣象災(zāi)害的定義存在明顯不一致，將影響對(duì)氣象災(zāi)害工作的性質(zhì)定位，混淆霾污染治理主體的責(zé)任。
在他看來(lái)，霾若被列為氣象災(zāi)害，不但沒(méi)有科學(xué)性，而且會(huì)留下一個(gè)大的法理上的漏洞。“這是不嚴(yán)肅的，將影響治霾工作的開(kāi)展，如對(duì)地方政府的問(wèn)責(zé)就無(wú)法進(jìn)行。”馬軍說(shuō)。
美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)中國(guó)項(xiàng)目主任張建宇也反對(duì)將霾列入氣象災(zāi)害范疇。
常紀(jì)文說(shuō)，霾不能列為氣象災(zāi)害，建議改為氣象災(zāi)禍。他認(rèn)為，《草案》將霾列為氣象災(zāi)害，已引發(fā)社會(huì)關(guān)注，一旦通過(guò)，將帶來(lái)后患。
治霾應(yīng)按大氣法規(guī)定明確部門(mén)職責(zé)
馬軍認(rèn)為，霾若需寫(xiě)入草案，也不應(yīng)與冰雹等自然災(zāi)害并列，可單獨(dú)列為一項(xiàng)，說(shuō)明它的本質(zhì)不是自然災(zāi)害，并就其列入原因作出特別說(shuō)明，避免社會(huì)各界對(duì)霾的定義與治理問(wèn)題產(chǎn)生誤解。同時(shí)增加說(shuō)明，明確治霾的責(zé)任仍執(zhí)行大氣法等法律規(guī)定。
“氣象部門(mén)之所以會(huì)積極介入監(jiān)測(cè)和發(fā)布霾預(yù)警，這其中既有社會(huì)需求，也與其技術(shù)條件成熟、受眾范圍廣等有關(guān)，現(xiàn)階段氣象部門(mén)對(duì)霾的信息發(fā)布比環(huán)保部門(mén)更及時(shí)。”馬軍建議，環(huán)保部門(mén)重視霾預(yù)警的發(fā)布傳播，借鑒氣象部門(mén)與新媒體合作的經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)為新媒體提供接口，拓寬傳播渠道，并優(yōu)化預(yù)報(bào)內(nèi)容，擴(kuò)大環(huán)保部門(mén)在霾預(yù)警方面的影響力。
王明遠(yuǎn)是清華大學(xué)環(huán)境資源能源法學(xué)研究中心主任、教授。他認(rèn)為，霧霾首先是一種天氣現(xiàn)象，同時(shí)也是一種污染現(xiàn)象，不是純粹的氣象問(wèn)題或者污染問(wèn)題，屬于氣象學(xué)和環(huán)境科學(xué)的交叉領(lǐng)域，在科學(xué)上很難把霧和霾切割開(kāi)來(lái)。此外，大氣法第95條規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量預(yù)報(bào)的會(huì)商機(jī)制也是由環(huán)保部門(mén)和氣象部門(mén)共同完成。
他認(rèn)為，地方立法應(yīng)進(jìn)一步明確霧霾的法律地位和部門(mén)職責(zé)，不影響地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法定義務(wù)，不會(huì)沖擊現(xiàn)有管理體制。
建議從根本上消除霧霾產(chǎn)生內(nèi)因
“為了解決霧霾問(wèn)題，在目前的科技條件下，人類只能從不排放或減輕排放污染物的行為，找到解決霧霾問(wèn)題的出路。”孫佑海說(shuō)，目前，人類無(wú)法對(duì)形成霧霾的外因進(jìn)行干預(yù)。但是，可以對(duì)氣象條件的變化情況做出預(yù)報(bào)。他指出，人們可以通過(guò)氣象預(yù)報(bào)，告知人們?cè)诔霈F(xiàn)靜風(fēng)、逆溫等氣象條件下，可能有霧霾的發(fā)生，從而為減輕霧霾對(duì)人類健康的損害，作出自己的貢獻(xiàn)。
張俊杰提出，將霾歸入氣象災(zāi)害，地方法規(guī)就把它定義成了一種不可抗力，難以預(yù)見(jiàn)、無(wú)法抗拒和無(wú)法避免，從而忽視了霾的人為成因，也忽視了霾是可以徹底治理的客觀事實(shí)。同時(shí)，霾的預(yù)警和管理若按照氣象災(zāi)害處理，拉長(zhǎng)了信息和管理鏈條，不利于政府部門(mén)及時(shí)和有效地做出反應(yīng)。
孫佑海建議，政府和環(huán)境保護(hù)部門(mén)，要嚴(yán)格貫徹環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，切實(shí)以改善環(huán)境質(zhì)量為中心。要以壯士斷腕的決心和勇氣，堅(jiān)決糾正嚴(yán)重污染環(huán)境的行為，以從根本上解決嚴(yán)重的霧霾問(wèn)題，消除霧霾產(chǎn)生的內(nèi)因。
同時(shí)，要支持有關(guān)部門(mén)提高氣象預(yù)報(bào)質(zhì)量，尤其要做好霧霾形成和變化的預(yù)報(bào)，履行好氣象部門(mén)應(yīng)盡的職責(zé)，努力為避免或減輕霧霾對(duì)人類健康的損害，做出氣象部門(mén)應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
