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2025年07月18日
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經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)按照同地、同權(quán)的原則，與國(guó)有建設(shè)用地一樣入市交易使用權(quán)，打破城市建設(shè)用地只能歸國(guó)家所有的法律禁忌，十分必要。
2015年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)決議，授權(quán)國(guó)家有關(guān)部門(mén)在一些縣區(qū)組織農(nóng)村土地制度改革試驗(yàn)，允許試驗(yàn)地終止實(shí)行現(xiàn)行法律關(guān)于土地制度的某些條款，探索有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新制度，為修訂相關(guān)法律確立依據(jù)。在近兩年的時(shí)間里，改革試點(diǎn)地的相關(guān)工作在封閉工作模式下緊鑼密鼓地展開(kāi)，取得了有益成績(jī)。
土地修法實(shí)屬必要
據(jù)新華社消息，近日，國(guó)土資源部總結(jié)試點(diǎn)地改革的經(jīng)驗(yàn)，提出了修訂現(xiàn)行土地管理法的意見(jiàn)，擬交全國(guó)人大討論通過(guò)。這項(xiàng)修法行動(dòng)按部就班展開(kāi)，階段性成果即將面世，不僅對(duì)深化土地制度改革十分重要，也對(duì)今后在更大范圍展開(kāi)依法改革行動(dòng)有重要意義。
法律是個(gè)人、組織及國(guó)家的基本行為規(guī)范。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，法律要體現(xiàn)社會(huì)正義，要為提高經(jīng)濟(jì)效率、促進(jìn)社會(huì)平等、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定提供保障。現(xiàn)行涉及土地制度的有些法律條款，早已不能滿足這些要求，修改法律實(shí)屬必要。
但因?yàn)橥恋刂贫茸兏婕岸喾矫嬷卮罄骊P(guān)系的調(diào)整，依法改革對(duì)于改革的有序推進(jìn)十分重要。這個(gè)過(guò)程不能時(shí)間太久，否則會(huì)因非試點(diǎn)地區(qū)的觀望而影響全局工作，妨礙改革的整體推進(jìn)。
所有權(quán)城鄉(xiāng)分野不清
近年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐表明，“城市土地歸國(guó)家所有”的法律規(guī)定，并不能保障城市化進(jìn)程健康展開(kāi)。
在我國(guó)城市化速度較快的地區(qū)，大量城郊村莊很快轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械囊徊糠郑俺侵写濉背蔀橐恍┐蟪鞘械闹匾F(xiàn)象。“城中村”的土地有的仍然歸集體所有，有的雖然被地方政府的一紙法令收歸國(guó)有，但從實(shí)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系看，仍然在事實(shí)上歸農(nóng)民集體所有。
在這個(gè)大背景下，如果說(shuō)城鄉(xiāng)關(guān)系在土地利用方面有某種不協(xié)調(diào)，其原因也不在于土地所有權(quán)的城鄉(xiāng)分野引起麻煩，而在于土地利用規(guī)劃的體制弊端未能克服。
如果能理順涉及土地利用的規(guī)劃管理體制，處理好農(nóng)民集體與國(guó)家之間在土地用途屬性變更中的利益關(guān)系，不論土地所有權(quán)歸國(guó)家還是歸農(nóng)民集體，均不妨礙城市化進(jìn)程的順利推進(jìn)。這是改革開(kāi)放以來(lái)土地利用的基本經(jīng)驗(yàn)。
相關(guān)條例需盡快完成
在城市建成區(qū)范圍以外的地區(qū)，一部分村莊的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，多年來(lái)也由農(nóng)民集體自主決定推向了市場(chǎng)，土地利用效益沒(méi)有因?yàn)檗r(nóng)民集體保留土地所有權(quán)而降低。
相反，因?yàn)檫@種模式給處理土地利益分配提供了基礎(chǔ)，有利于擴(kuò)大農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，也有利于縮小城鄉(xiāng)收入分配差距，被廣大農(nóng)民所歡迎。這也是改革開(kāi)放以來(lái)合理利用土地的重要經(jīng)驗(yàn)。
這些改革經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)按照同地、同權(quán)的原則，與國(guó)有建設(shè)用地一樣入市交易使用權(quán)，不再因?yàn)橥恋厣婕俺鞘邪l(fā)展而必須由國(guó)家征用后進(jìn)入市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓?zhuān)蚱瞥鞘薪ㄔO(shè)用地只能歸國(guó)家所有的法律禁忌，十分必要。
此次法律修訂，不僅需要改寫(xiě)法律條款的核心原則，還有許多操作性的問(wèn)題也要有所顧及。我們希望，土地管理法修訂以后，落實(shí)法律有關(guān)條例的修訂也能盡快完成，使土地制度能在更大程度上適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)縱深發(fā)展的需要。
(作者系中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、博士生導(dǎo)師，中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)鄉(xiāng)村建設(shè)專(zhuān)委會(huì)主任)
