設區(qū)域公共基金推動公共服務均等化
文/葉裕民（中國人民大學城市規(guī)劃與管理系主任，教授，博士生導師）
區(qū)域經(jīng)濟一體化不僅要求區(qū)域內(nèi)城市之間開放和融通，還需要高度重視區(qū)域內(nèi)各城市共同面對的重大社會問題。這些問題成為區(qū)域發(fā)展共同的障礙，需要通過建立以公共財政為基礎的區(qū)域性公共基金，大力提供均等化的公共服務來加以解決。
珠三角區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展需要通過構建無障礙的區(qū)域要素市場和協(xié)調(diào)的政策環(huán)境，促進區(qū)域內(nèi)要素的有效配置，解決各城市發(fā)展共同面對的要素流通不暢、土地資源緊缺、技術進步和結構升級緩慢、人力資本嚴重不足、社會矛盾與沖突加劇等一系列經(jīng)濟社會問題，為每一個城市贏取新的發(fā)展空間，縮小區(qū)域差距，推動區(qū)域內(nèi)各城市之間協(xié)調(diào)發(fā)展和共同轉(zhuǎn)型，從而將珠三角發(fā)展成為中國制度建設和轉(zhuǎn)型發(fā)展的先行示范區(qū)，最具輻射和帶動作用的城市群，對世界具有重要影響力的先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展基地。
珠三角一體化涉及方方面面，本文擬從破除行政壟斷、提供均等化公共服務以及推進產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面予以探討。
一、 通過制度創(chuàng)新破除行政壁壘為一體化發(fā)展提供制度環(huán)境
當前對珠三角一體化討論的誤區(qū)是重硬件輕軟件，重基礎設施輕制度建設，重經(jīng)濟發(fā)展輕社會進步。然而，珠三角已然到了主要依賴創(chuàng)新和社會資本積累謀發(fā)展的階段，珠三角一體化就必定需要制度先行。否則，完善基礎設施網(wǎng)絡的效應會因為遍布于各城市各個領域的行政壁壘而受到極大限制。
為此，需要整理目前珠三角各城市正在實施的有關區(qū)域之間貿(mào)易和要素流動的制度框架、政策體系和具體條文，找出限制或不利于城市之間要素流動的壁壘性制度要素和具體政策，各城市之間進行協(xié)商，共同制定淡化消除制度政策壁壘的時間表和具體方案，統(tǒng)一實施，構建區(qū)域生產(chǎn)要素自由流動的制度環(huán)境和政策環(huán)境。
二、建立區(qū)域性公共基金解決重大社會問題為一體化發(fā)展提供社會基礎
社會協(xié)調(diào)發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟一體化的基礎。區(qū)域經(jīng)濟一體化不僅要求區(qū)域內(nèi)城市之間開放和融通，還需要高度重視區(qū)域內(nèi)各城市共同面對的重大社會問題。這些問題成為區(qū)域發(fā)展共同的障礙，需要通過建立以公共財政為基礎的區(qū)域性公共基金，大力提供均等化的公共服務來加以解決。
對于珠三角而言，流動人口問題是首先要共同面對的重大社會課題。30年來幾千萬流動人口在珠三角實現(xiàn)了就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和發(fā)展的夢想，也造就了珠三角的騰飛。但是由于城鄉(xiāng)分割的管理制度和GDP導向的政績考核制度，他們長期被排斥在公共服務的門檻之外。整體的收入水平嚴重滯后于本地居民，社會保障缺乏，教育培訓嚴重不足，居住環(huán)境差，更被排除在公共住宅、參加高考制度之外。伴隨著珠三角經(jīng)濟發(fā)展和結構升級，他們越來越被邊緣化。流動人口問題成為珠三角地區(qū)各城市解決城中村問題、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構升級和社會穩(wěn)定的共同難題。
為此，珠三角需要正視矛盾，建立以區(qū)域性公共財政為基礎的公共基金，主要用途是：改善珠三角各城市流動人口居住環(huán)境，為其提供與本地城鎮(zhèn)居民均等化的基礎性公共服務，包括基礎教育、公共衛(wèi)生、公共安全、社會保障等；在自愿的基礎上，對流動人口進行廣泛的職業(yè)培訓，造就珠三角產(chǎn)業(yè)結構升級需要的具有創(chuàng)新能力的新型就業(yè)隊伍；在全國率先探索“就業(yè)+保障+培訓+健康+住宅”的漸進式戶籍制度改革，為在勞動力市場上有競爭力、在企業(yè)中有創(chuàng)新能力、按時繳納社會保障、遵守社會秩序的外來流動人口真正融入珠三角、成為珠三角新居民創(chuàng)造條件，這是珠三角構建和諧社會的基礎和必要條件。
香港發(fā)展局局長林鄭月娥女士曾經(jīng)說過：每一件事不能都是發(fā)展為先，要找最佳平衡點。她曾經(jīng)給媒體題詞：“保育與發(fā)展并重，共建宜居城市，和諧社會”。作者深以為然。珠三角是中國改革開放以來制度改革和社會文明進步的最大促進者，因而，珠三角的宜居城市和和諧社會是要針對所有珠三角財富的創(chuàng)造者和常住居民，而不是僅限于珠三角戶籍居民。
中國城市化是化農(nóng)村社會為城市社會，化農(nóng)民為城鎮(zhèn)居民的歷史進程。中國城市長期坦然接受城市化的好處：大量流動人口為城市創(chuàng)造巨量的財富；然而迄今為止卻仍然拒絕承擔城市化的歷史責任——為廣大公民提供公平公共服務的基本職責。中國的一系列矛盾和社會問題根源于此。落實“以人為本”的科學發(fā)展觀也需要以此為起點。
這不僅是如何對待流動人口的問題，也不僅是能否贏得珠三角經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的問題，更加重要的是關系到人類文明在珠三角獲得進步還是倒退的歷史性抉擇，是城市化時代珠三角城市要以開放胸懷承擔起歷史責任，還是選擇逃避和推卸？希望珠三角作為中國社會轉(zhuǎn)型發(fā)展試驗區(qū)和先行者能夠交出滿意答卷。
三、通過充分市場競爭推進產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展
在逐步建立開放的制度架構、通達的基礎設施和公平的社會發(fā)展環(huán)境的前提下，區(qū)域內(nèi)各城市之間產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局主要通過充分的市場競爭來實現(xiàn)。在市場競爭中，培育統(tǒng)一的土地市場是關鍵，加快建立規(guī)范的工業(yè)用地招拍掛制度（主導產(chǎn)業(yè)的主體企業(yè)可以適度靈活），大城市以高地價限制低技術產(chǎn)業(yè)聚集，不同技術層次和發(fā)展效率的企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)要素價格差異自然被轉(zhuǎn)移到不同發(fā)展層次的城市，從而形成互補、高效的區(qū)域間技術和產(chǎn)業(yè)分工格局。統(tǒng)一的工業(yè)用土地市場一旦建立，大城市將失去一些機會，多了一些危機，但是中高技術和高技術產(chǎn)業(yè)也因此贏得發(fā)展空間。現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系是市場激烈競爭的結果，而絕非保護主義的產(chǎn)物。任何城市和區(qū)域保護主義只能導致惡性競爭和低水平重復建設，降低城市競爭力，正所謂欲速則不達。
關于區(qū)域分工與重復建設爭論很多。區(qū)域分工不意味著各城市完全摒棄產(chǎn)業(yè)雷同。以電子產(chǎn)業(yè)為例，電子產(chǎn)業(yè)是珠三角地區(qū)幾乎所有城市得到較好發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，是珠三角地區(qū)的主導產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。在產(chǎn)業(yè)分工日益細化的條件下，是否重復建設，已經(jīng)不能再用2位數(shù)產(chǎn)業(yè)分類來考量。因為從2位數(shù)的大分類來看，大家都是發(fā)展電子產(chǎn)業(yè)，但是在城市之間已經(jīng)在具體行業(yè)、產(chǎn)品種類、技術層次、產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)之間通過市場競爭形成自然分工格局，產(chǎn)業(yè)分工已經(jīng)具體化為產(chǎn)業(yè)內(nèi)部行業(yè)、產(chǎn)品、甚至于生產(chǎn)環(huán)節(jié)之間的分工。對于各城市而言，在產(chǎn)業(yè)層面是雷同的，在產(chǎn)品和技術層面則是不同的，各城市正是通過行業(yè)、產(chǎn)品和技術的互補，互相協(xié)作形成更大范圍的區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，提升區(qū)域競爭力。（來源:大洋網(wǎng)-廣州日報）
