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2025年09月03日
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日前，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，同意湖南省撤銷寧鄉(xiāng)縣，設(shè)立縣級(jí)寧鄉(xiāng)市。此外，陜西神木縣撤銷，設(shè)立縣級(jí)神木市；浙江玉環(huán)縣撤銷，設(shè)立縣級(jí)玉環(huán)市；河北平泉縣撤銷，設(shè)立縣級(jí)平泉市；四川隆昌縣撤銷，設(shè)立縣級(jí)隆昌市。
這也就是大家常聽到的“撤縣設(shè)市”，雖說這個(gè)詞常聽到，但是上一波動(dòng)靜這么大的集中撤縣設(shè)市，還是20年前的事。
撤縣設(shè)市，不管字面上叫什么，管轄區(qū)域沒變，行政級(jí)別沒變，政府部門機(jī)構(gòu)及人員組成除了名字上換了個(gè)字，也沒什么太大變化。那么，很多地方政府為什么如此努力地想要推進(jìn)縣改市？對于老百姓來說，縣和市到底有什么區(qū)別？撤縣設(shè)市能給新市民帶來什么切實(shí)的好處？
4地撤縣設(shè)市，有什么規(guī)律？
從公布情況來看，撤縣設(shè)市的最終審批，都是國務(wù)院批準(zhǔn)、國家民政部發(fā)文。
而在此前，他們都要在滿足設(shè)定的條件后，自行提出申請，依次經(jīng)所在市、省批準(zhǔn)后，進(jìn)入國務(wù)院審批流程。
就在去年，多家媒體曾公開報(bào)道，全國有165個(gè)縣撤縣設(shè)市申報(bào)材料已報(bào)國務(wù)院排隊(duì)待審批。
從這次“放行”情況看，四地撤縣設(shè)市后，行政區(qū)域均未變動(dòng)，都由所在省直轄，由所在地級(jí)市代管。批復(fù)文件還專門提到，設(shè)市后，當(dāng)?shù)夭恍陆ㄕ詷翘灭^所，不增加財(cái)政供養(yǎng)人員，不增加“三公”經(jīng)費(fèi)。
上一波集中撤縣設(shè)市，還是20年前
統(tǒng)計(jì)顯示，在1994年到1996年，全國共有95個(gè)縣改市和1個(gè)新設(shè)縣級(jí)市。改為市之后，江浙魯?shù)仁〉目h域經(jīng)濟(jì)也得到了快速發(fā)展，每年的全國百強(qiáng)縣排行榜基本都被這三個(gè)省占據(jù)。截至1998年，我國縣級(jí)市數(shù)量達(dá)437個(gè)，其中近350個(gè)為縣改市。也就是說，有接近15%的縣改為市。
不過，縣改市一度引起盲目跟風(fēng)，從而帶來不少問題。比如說，許多地方縣級(jí)市市區(qū)農(nóng)村人口比重過大，城郊比例失調(diào)，城鄉(xiāng)概念模糊、大量占用耕地等“假性城市化”問題。在這種情況下。1997年，國務(wù)院暫停了實(shí)施10多年的撤縣改市政策。此后的將近20年間，只有少數(shù)縣成功改市，而且這些縣主要集中在邊疆和少數(shù)民族地區(qū)。
從“縣”到“市”，一字之差有何不同？
湖南寧鄉(xiāng)縣改市就能看出一些縣改市的必要性。
寧鄉(xiāng)位于湖南中部，隸屬省會(huì)長沙市，面積2906平方公里，常住總?cè)丝?16.8萬人。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年寧鄉(xiāng)縣實(shí)現(xiàn)GDP超過1098億元，比上年增長11%。按常住人口計(jì)算，人均GDP超過8.7萬元，躍居全國百強(qiáng)第35位，中部第3位。
湖南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所所長 劉茂松認(rèn)為，撤縣設(shè)市，將對寧鄉(xiāng)進(jìn)一步提升城市定位，增強(qiáng)城市功能，拓寬發(fā)展空間等具有重要的戰(zhàn)略意義。
劉茂松：
歸農(nóng)用地的指標(biāo)會(huì)增加，市政建設(shè)的幾率、優(yōu)惠政策，國家在一些大型的工業(yè)設(shè)施，服務(wù)設(shè)施的投資（都會(huì)增加）。
有專家指出“由于城市的發(fā)展是客觀存在，很多縣城、特大鎮(zhèn)實(shí)際上已經(jīng)是城市，只是沒有這名號(hào)而已。”華東師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)院城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)系、中國現(xiàn)代城市研究中心教授 林拓認(rèn)為，經(jīng)過了20年的發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)提高了很多。縣改市的速度已經(jīng)與城市化的客觀進(jìn)程不匹配。
林拓：
十八大以來，比較重視全國統(tǒng)籌性的發(fā)展，所以設(shè)市已經(jīng)不是在以東部地區(qū)人口要達(dá)到多少才能設(shè)市，這個(gè)是不太合理的，所以設(shè)市已經(jīng)進(jìn)入到了比較關(guān)鍵的階段了。
此外，今年的政府工作報(bào)告提出，要支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動(dòng)一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用。
湖南省社科院城市文化研究中心主任 郭丹：
寧鄉(xiāng)撤縣變市，就是要改變省會(huì)城市一家獨(dú)大的功能，讓寧鄉(xiāng)分擔(dān)長沙經(jīng)濟(jì)特區(qū)的功能，通過這樣一個(gè)發(fā)散的功能，是這樣一個(gè)單個(gè)的長沙中心逐步的向外擴(kuò)充。
目前一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，經(jīng)濟(jì)總量超過了千億，已經(jīng)相當(dāng)于一個(gè)地級(jí)市，但卻還是縣的行政管理體制，這樣的體制已經(jīng)不符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。有人這樣比喻“就像孩子長大后還穿著小衣裳一樣，如果能夠把縣改成市，就可以給他們穿上更合適的衣裳。”但林拓指出當(dāng)下大城市過于飽和，小城市又被凍結(jié)，導(dǎo)致很多地區(qū)“發(fā)育”并不理想。
林拓：
縣轉(zhuǎn)市是社會(huì)發(fā)展的必然階段，否則我們的人口就會(huì)想大城市無限的集中，就是導(dǎo)致一些城市房價(jià)上漲等問題等等嗎，大城市已經(jīng)飽和，小城市還沒發(fā)展起來，這是一鐘斷裂，因?yàn)樗写蟪鞘卸际切〕鞘邪l(fā)展而來，還有我們城市體系不可能沒有小城市這個(gè)重要環(huán)節(jié)，凍結(jié)縣轉(zhuǎn)市我們發(fā)現(xiàn)小城市發(fā)育不理想，所以現(xiàn)在抓緊在進(jìn)行縣改市。
縣改市的標(biāo)準(zhǔn)是什么？
雖然目前縣改市新的標(biāo)準(zhǔn)還尚未公布，但是毫無疑問，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化比例較高，城市規(guī)模較大的地方，撤縣設(shè)市的可能性也會(huì)比較大。
林拓：
標(biāo)準(zhǔn)一個(gè)是人口和經(jīng)濟(jì)水平，這是一個(gè)基礎(chǔ)，但是標(biāo)準(zhǔn)還不指這些，還有環(huán)境承載力問題、公共服務(wù)的水平，以及對教育的要求也很高，這次的標(biāo)準(zhǔn)更多元、更系統(tǒng)了。
撤縣設(shè)市到底有啥好處？
既然說到撤縣設(shè)市，那么首先就要來講講“縣”和“市”，到底啥區(qū)別？
在中國，“縣”作為一種行政區(qū)劃，代表著農(nóng)業(yè)社會(huì)的管理方式。兩千多年來，國家一級(jí)行政區(qū)，郡、州、道、路、省……一直在變化，而縣，除了新設(shè)、合并、分設(shè)外，名稱不變，轄區(qū)也不大變。
背后的原因是：縣這種行政區(qū)劃，非常適合管理有大量農(nóng)業(yè)人口的區(qū)域。中國長期處于農(nóng)耕社會(huì)，這是縣這種行政區(qū)劃如此“長壽”的原因。
“市”就不一樣了。“市”的意思就是市場，有市場的地方，一定和城市聯(lián)系在一起。在中國，“市”作為行政區(qū)劃，發(fā)軔于廣州，不到100年。1921年2月15日，《廣州市暫行條例》公布實(shí)施，廣州市政廳成立，這是中國歷史上首次將“市”作為行政區(qū)劃。
市作為行政區(qū)劃，代表了另一個(gè)方向：城市化。
“縣”和“市”的區(qū)別很明顯：“市”通常管城市人口所在的區(qū)域；“縣”管農(nóng)村區(qū)域。
隨著城市化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)行，“撤縣設(shè)市縣”在上世紀(jì)八九十年代開始出現(xiàn)。直到1997年時(shí)，國務(wù)院“關(guān)閘門”。
從“縣”到“市”，一字之差，管轄區(qū)域沒變，人口也沒變，其實(shí)，背后的差距，何止千里。
首先是職權(quán)。從全國范圍來看，縣歸地級(jí)市直管，縣級(jí)市則由省政府直管，地級(jí)市政府只是代管。隸屬層次不一樣，行政管理權(quán)限就要大一點(diǎn)，優(yōu)惠政策也會(huì)多一點(diǎn)。
其次是定位。縣一般以農(nóng)業(yè)為主，市則以工商業(yè)或者服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主。
再次，體現(xiàn)在政府部門設(shè)置和編制確定上，縣一般涉農(nóng)部門較多，市則以城市經(jīng)濟(jì)和城市管理部門設(shè)置為主。
第四，財(cái)權(quán)不一樣。上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付或者專項(xiàng)扶持資金也有差別，縣一般只能用于農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域，而市可以用于城市相關(guān)領(lǐng)域。還有，市可以開征并使用城市維護(hù)建設(shè)稅，而縣不可。
另外，也有人認(rèn)為，市的形象較好，在工商業(yè)發(fā)展方面與城市建設(shè)等方面可以提供較多的優(yōu)惠政策，有利于吸引較多外來資金，而縣在招商引資中處于邊緣化地位。
撤縣設(shè)市，不能只看到“錢景”
綜合各方面情況看，盡管以往那些大批“撤縣設(shè)市”的現(xiàn)象再難復(fù)制，但仍將有一部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展良好的縣實(shí)現(xiàn)完美變身。特別是在中央強(qiáng)力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的背景下，將一些地方經(jīng)濟(jì)中心由縣改市，可以發(fā)揮更好的區(qū)域帶動(dòng)效應(yīng)。
問題是，當(dāng)眾多的縣都趨之若鶩時(shí)，很多事情實(shí)際上已有些變味兒。20世紀(jì)90年代末中央為何收窄撤縣設(shè)市的口子？根本原因還在于不少地方為了改市，往往好大喜功，甚至弄虛作假，編造相關(guān)數(shù)據(jù)，從而扭曲了城鎮(zhèn)化的方向與目標(biāo)，出現(xiàn)城鎮(zhèn)化“虛熱”：一方面，城市建設(shè)缺乏規(guī)劃，一些地方出現(xiàn)供大于求的“鬼城”；另一方面，與民生息息相關(guān)的公共服務(wù)并沒能跟上。
在這一過程中，尤其需要警惕的是“土地財(cái)政”。一些縣份動(dòng)輒就是“舉全縣之力”撤縣設(shè)市，政府目光所及之處，仍是農(nóng)民的土地，是可以通過土地變現(xiàn)的“錢景”。不僅沒有心思發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新型產(chǎn)業(yè)、社會(huì)服務(wù)業(yè)等，甚至連基本的城鄉(xiāng)公共服務(wù)也缺乏熱情。這樣的做法，依舊是一種以追求GDP為目的的政績工程，與以人為本的新型城鎮(zhèn)化相去甚遠(yuǎn)。
城市的發(fā)育、壯大，固然離不開行政力量的推動(dòng)，但本質(zhì)上仍是市場配置資源的結(jié)果。就目前而言，將一些地方經(jīng)濟(jì)中心撤縣設(shè)市，使其實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村政區(qū)向城市政區(qū)的轉(zhuǎn)化，從而能夠容納大量農(nóng)村轉(zhuǎn)化人口，是符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的。只是，這其中需要與時(shí)俱進(jìn)地設(shè)定必要門檻，民政部原有的撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，有些已經(jīng)過時(shí)。比如，特別強(qiáng)調(diào)GDP，強(qiáng)調(diào)非農(nóng)人口占比，已不適應(yīng)當(dāng)下的情況。
無論如何，行政區(qū)劃調(diào)整是一件影響深遠(yuǎn)的大事，應(yīng)該慮及長遠(yuǎn)，格外謹(jǐn)慎，不能動(dòng)不動(dòng)就一窩蜂圍攏而上，不能“有條件要改、沒有條件創(chuàng)造條件也要改”。畢竟，市也好、縣也好，所有的努力都應(yīng)該是增進(jìn)民生福祉，讓老百姓對未來有更好的預(yù)期。
