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2025年07月19日
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城市化網(wǎng)訊 城市化委員會委員、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明5月22日在人口形勢與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研討會上發(fā)言時(shí)談到了房價(jià)高的原因，他直言：“一個(gè)很重要的原因，只注重遏制需求，而忽略了增加供給。為什么不能增加供給呢？就是土地控制在政府手里。”
蔡繼明的發(fā)言題目是“充分發(fā)揮市場決定性作用，優(yōu)化人口與土地、空間配置”。以下文字為發(fā)言全文：
我不直接討論人口生育政策，而是對現(xiàn)有的人口怎么和土地、空間這兩大資源之間進(jìn)行合理的配置。
2013年的中共十八屆三中全會提出一個(gè)命題，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是要處理好政府與市場的關(guān)系，怎么處理好呢？“讓市場在資源配置中起決定性作用”。當(dāng)然后面還有一個(gè)尾巴：“和更好發(fā)揮政府作用”。
對這句話怎么解讀理論界有不同的觀點(diǎn)。比如說市場配置資源，是所有的資源還是僅僅一部分資源？有的官員甚至提出土地資源的配置就不能由市場來決定，而應(yīng)該有規(guī)劃和用途管制。
我理解，中央的決定應(yīng)該是全稱判斷。資源指的就是經(jīng)濟(jì)資源，通常是包括勞動、資本、土地。土地是財(cái)富之母，勞動是財(cái)富之父，這兩項(xiàng)資源應(yīng)該說是最重要的原始資源。市場在資源配置中起決定作用，首先就應(yīng)該表現(xiàn)在在人口資源和土地資源的配置中要起決定性作用。
政府的作用怎樣更好地發(fā)揮呢？政府的作用是在尊重市場決定性作用，承認(rèn)市場決定性作用的基礎(chǔ)上，如果市場出現(xiàn)了一些失靈，出現(xiàn)了一些外部性，政府這只看得見的手插入進(jìn)來進(jìn)行調(diào)整，但是不是取代。這是我理解十八屆三中全會的命題。
下面我講兩個(gè)方面。一個(gè)是市場在城市人口分布中的決定性作用，當(dāng)然城市人口的分布也涉及到城鄉(xiāng)之間人口的分布。目前我們實(shí)際上是采取了一種計(jì)劃配置，這種計(jì)劃配置控制阻礙了我國的城市化進(jìn)程。
我國目前城市化的速率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期的日本。由于實(shí)行城鄉(xiāng)二元戶籍管制、人民公社、統(tǒng)購統(tǒng)銷等糧食政策，新中國成立之后30年里面，我們的城市化率僅僅提高了7個(gè)百分點(diǎn)，由10%到17%。而日本在這30年期間，每年提高1.14個(gè)百分點(diǎn)。
我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化率。去年常住人口城鎮(zhèn)化率是57.35%，已經(jīng)接近中等收入國家平均水平，但是戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有41.2%，二者之間的差額是2.23億農(nóng)民工及其家屬，他們進(jìn)城被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)居民，但是沒有真正地享受城市居民的各種公共服務(wù)和福利。
城市化率遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)化率。這是什么概念？城市化率僅僅指的是658個(gè)城市，但城鎮(zhèn)化率就涉及到兩萬個(gè)小城鎮(zhèn)，平均每個(gè)鎮(zhèn)的人口就是一萬，兩萬個(gè)小城鎮(zhèn)就涉及到2.2億鎮(zhèn)民，但是不是市民。57.35%指的是城鎮(zhèn)化率，如果是指城市化率，就要扣掉這2.2億鎮(zhèn)民，只計(jì)算市民，城市化水平就低得多。
這就導(dǎo)致了半城市化，引發(fā)了3600萬流動人口，6100萬留守兒童，5000萬留守婦女，5000萬留守老人。由此，我們在農(nóng)村還存在著大量剩余勞動力的情況下，城市里已經(jīng)出現(xiàn)了民工荒，還有每年一度的春運(yùn)潮。
人口城市化同時(shí)還滯后于土地空間的城市化。最近一次造城運(yùn)動已經(jīng)導(dǎo)致我國的城市規(guī)劃人口超過30億，按照發(fā)改委的規(guī)定，每增加一平方公里的城市建成區(qū)，要承載一萬人口。每個(gè)城市規(guī)劃的人口，一定超過了我們國家的人口總量。
我們的城市化分布，大中小城市的分布，一直是存在著分歧。中央似乎反復(fù)強(qiáng)調(diào)要優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)，嚴(yán)格地控制大城市。中共十六大也提高大中小城市小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，但是協(xié)調(diào)發(fā)展不等于平衡發(fā)展。
人口向大城市集聚是客觀規(guī)律。從國際經(jīng)驗(yàn)上來看，是一個(gè)普遍的規(guī)律。聯(lián)合國公布從1950年到2015年，乃至從2015年預(yù)期未來15年到2030年，大城市、特大城市特別是千萬以上人口的大城市數(shù)量增長的速度、規(guī)模都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中小城市和小城鎮(zhèn)，特別是30萬-50萬以下的這些小城鎮(zhèn)。
中國的數(shù)據(jù)也給我們提供了相應(yīng)的證據(jù)。改革開放從1982年到2010年，千萬以上人口的大城市成長的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于50萬以下的小城鎮(zhèn)。最近五年中國35個(gè)主要城市流入了3700多萬人口，其中75%是進(jìn)入了三大都市圈的8個(gè)大城市和5個(gè)樞紐城市。
聯(lián)合國預(yù)測未來10年人口增長速度最快的20座城市里面，中國就包括了10個(gè)。
優(yōu)先發(fā)展大城市的理由我不必多說。在同等情況下，大城市創(chuàng)造的GDP遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中小城市和小城鎮(zhèn)。美國的曼哈頓67平方公里，平均每平方公里創(chuàng)造的財(cái)富是16億美元，中國唯一一個(gè)可以跟它媲美的就是上海浦東、靜安區(qū)大概能夠達(dá)到。其他的可以想象我們的土地利用效率是極低的。
另外大城市在控制污染方面，大城市在提供就業(yè)方面，大城市的競爭力都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中小城市和小城鎮(zhèn)。
所以我們就得出一個(gè)建議，應(yīng)該取消在計(jì)劃上、行政上對大城市人口的規(guī)模控制。我國的特大城市、超大城市不是多了，是少了。
國際上一個(gè)國家最大城市人口占這個(gè)國家總?cè)丝诘谋壤怯幸?guī)律的。上海是中國最大的城市，但是上海在中國總?cè)丝谥兴嫉谋戎剡h(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。像日本一億多人口，東京3700多萬人口；韓國五千多萬人口，首爾占的比重更大。北京、上海的人口應(yīng)該在五千萬左右。
我國的超大城市本身仍有發(fā)展空間。我國的特大城市、超大城市的人口規(guī)模、人口密度、人均GDP都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際上的超大城市水平。
我們的三大都市群人口所占的比例都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于日本的三大都市群以及美國的三大都市群在全國人口所占的比例。
所以不能夠人為地限制特大、超大城市的發(fā)展。這里面有中央、國務(wù)院的文件的錯(cuò)誤：全面放開建制鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。最近在“十三五”規(guī)劃中，北京控制人口目標(biāo)是2300萬，上海是2500萬，廣州是1550萬，深圳是1480萬，天津是1350萬。
事實(shí)上，從OECD國家、美國的紐約和日本的東京來看，當(dāng)一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)承載力接近于1的時(shí)候，地區(qū)人口總量將逐漸穩(wěn)定；如果是大于1，凈人口還會增加。經(jīng)濟(jì)承載力怎么計(jì)算？這個(gè)地區(qū)的生產(chǎn)總值占整個(gè)國民生產(chǎn)總值的份額除以這個(gè)地區(qū)的人口占全國總?cè)丝诘姆蓊~。東京目前還是大于1，所以東京的凈人口還是在增加。而北京這個(gè)指標(biāo)是2.15，上海是2.10，憑什么要限制北京的人口？這是人為限制北京人口，不符合客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。
尤其是在限制人口的同時(shí)，又限制空間的發(fā)展。國土部反復(fù)強(qiáng)調(diào)五百萬以上人口的特大城市不再新增建設(shè)用地。這導(dǎo)致一二線城市去庫存，房價(jià)猛增；三四線土地不需要土地，還硬要給它土地。這是人為控制大城市，違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律導(dǎo)致的結(jié)果。
上海最近這幾年，農(nóng)民工增長的速度都在下降，上海的戶籍人口占常住人口的比例也在下降。雖然去年有所增加，但是是城市人口特別是戶籍人口的自然增長率。
第三個(gè)方面，就是市場在土地資源配置中的決定性作用。可是恰恰是在這個(gè)領(lǐng)域，我們?nèi)匀粚?shí)行計(jì)劃配置。計(jì)劃配置的結(jié)果導(dǎo)致的是征地制度，征地的范圍盲目地?cái)U(kuò)大，沒有限制，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民的收入差距不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致土地的腐敗，導(dǎo)致城市房地產(chǎn)價(jià)格不斷上升，原因就在于土地價(jià)格不斷上升。
由于這種計(jì)劃配置土地資源，導(dǎo)致我們國家，一個(gè)是城市建設(shè)用地占國土面積的比例偏低，建設(shè)用地里面工業(yè)用地占的比例又過大，商業(yè)用地特別是住宅用地占的比例過小，這都是人為調(diào)控的結(jié)果。
以北京和東京為例，北京的土地面積是16000平方公里，東京是13000平方公里，差著3000平方公里，北京的人口是2300萬，東京的人口是3600萬，結(jié)果我們發(fā)現(xiàn)北京住在10層以上樓房的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于東京住在10層以上的人口，而且東京人口的40%是擁有別墅的，我們從2003年開始就禁止建別墅了。這到底是什么原因呢？就是人為地在控制土地的供給。我們土地?cái)?shù)量并不缺，北京、上海實(shí)際上土地的開發(fā)程度也僅僅只有20-30%。人為地控制土地的供給，導(dǎo)致土地價(jià)格不斷上升，從而給土地財(cái)政提供了收入來源。
另外一個(gè)就是資源配置的不合理。北京的地鐵只有500公里長，而東京的地鐵是2000多公里。不僅如此，看一下地鐵的出口，北京國貿(mào)應(yīng)該說是很繁華的地方，這一站出口只有9個(gè)，而東京新宿地鐵的出口是159個(gè)。
為什么這些年房價(jià)十年九調(diào)，越調(diào)越高？一個(gè)很重要的原因，只注重遏制需求，而忽略了增加供給。為什么不能增加供給呢？就是土地控制在政府手里。
控制在政府手里是靠什么控制的？是靠計(jì)劃。每年國家新增建設(shè)用地指標(biāo)600萬畝，而實(shí)際需求據(jù)國土部說是1200萬畝。我不知道憑什么實(shí)際需求是1200萬畝，非要控制在600萬畝。
所以這里我們呼吁要構(gòu)建全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，特別是要讓農(nóng)村集體土地里面的建設(shè)用地，建設(shè)用地里面70%的宅基地進(jìn)入市場。因?yàn)檗r(nóng)村的集體建設(shè)用地是19萬平方公里，城市建設(shè)用地才9萬平方公里。但是農(nóng)村的人口現(xiàn)在已經(jīng)不到50%了，而且大量的人口已經(jīng)進(jìn)城，大量的宅基地是閑置的。我們現(xiàn)在不允許宅基地入市。
隨著大量的集體建設(shè)用地里面的宅基地入市，我想城市的地價(jià)就能降下來，地價(jià)降下來房價(jià)就能降下來。這樣農(nóng)民工遷徙定居成為城市人口最大的障礙就消除了。
兩個(gè)方面來看，加快市場化改革，徹底改變由計(jì)劃來配置人口資源、土地資源，這是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要的措施。
