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2025年09月03日
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6月1日，財政部、國土資源部公布了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，明確2017年先從土地儲備領(lǐng)域開展試點，發(fā)行土地儲備專項債券，今后逐步擴大范圍，逐步建立專項債券與項目資產(chǎn)、收益對應(yīng)的制度，有效防范專項債務(wù)風(fēng)險。
地方政府土地儲備融資，為何要發(fā)專項債券？專項債券發(fā)行額度和期限如何確定？債券到期后如何償還？針對社會關(guān)注的熱點問題，記者采訪了有關(guān)部門和專家。
解決土地儲備資金需求，只有一條路
國土資源部有關(guān)負責(zé)人介紹，提供保障性安居工程用地，應(yīng)對房價過快上漲，城市總體規(guī)劃實施等，都需要一定的土地儲備作保障。土地儲備制度，有利于保證土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃實施，促進土地節(jié)約集約利用，提高土地利用效率。
“依法依規(guī)解決土地儲備資金問題，是土地儲備制度健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。”北京大學(xué)法學(xué)院副教授樓建波說，政府儲備的土地，未來進入市場肯定是有收益的。但政府在進行土地儲備時，需要取得土地、前期開發(fā)、儲存管理等，這些都是需要資金投入的。
2015年以前，地方土地儲備資金的來源以銀行貸款為主。新預(yù)算法實施后，銀行貸款這條路就行不通了。新預(yù)算法規(guī)定，地方政府舉借債務(wù)只有一條路，就是發(fā)行地方政府債券。除此以外，其他任何方式舉債都不可以。這等于把“旁門左道”都堵死了，只開了一扇正門。這意味著，地方政府的土地儲備融資需求，也應(yīng)通過發(fā)行地方政府債券的方式解決。
專項債券與土地儲備項目對應(yīng)
“此次推出的土地儲備專項債券，就是為土地儲備業(yè)務(wù)量身打造的。”財政部有關(guān)負責(zé)人介紹，在發(fā)行額度和期限、發(fā)行對象、項目管理、收益回報等方面，通過專項債券管理模式創(chuàng)新，形成總量可控、動態(tài)可持續(xù)的資金保障機制，以合法規(guī)范方式保障土地儲備項目合理融資需求。
《辦法》明確，土地儲備專項債券發(fā)行，嚴格對應(yīng)項目實施。發(fā)行土地儲備專項債券的土地儲備項目，應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源。項目對應(yīng)的政府性基金收入，應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡。
省級政府為土地儲備專項債券的發(fā)行主體。土地儲備專項債券可以對應(yīng)單一項目發(fā)行，也可以對應(yīng)同一地區(qū)多個項目集合發(fā)行。債券期限與項目實際相適應(yīng)，原則上不超過5年。同時，鼓勵地方政府通過結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新，合理設(shè)計債券期限結(jié)構(gòu)，既避免期限過短造成的錯配風(fēng)險，又減少期限過長帶來資金閑置問題。
土地儲備專項債券，到期如何償還？《辦法》要求，債券本金償還，與項目取得的土地出讓收入相對應(yīng)，不得通過其他項目對應(yīng)的土地出讓收入償還到期債券本金。因儲備土地未能按計劃出讓、土地出讓收入暫時難以實現(xiàn)，不能償還到期債券本金時，可在專項債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行土地儲備專項債券周轉(zhuǎn)償還，項目收入實現(xiàn)后予以歸還。
“建立專項債券與項目資產(chǎn)、收益對應(yīng)的制度，以項目收益來償還債務(wù)本息，真正體現(xiàn)了專項債券的本質(zhì)。”上海財經(jīng)大學(xué)副教授鄭春榮認為，項目收益和融資自求平衡，償債資金來源明確、有保障，有利于防范和化解專項債務(wù)風(fēng)險。
分類發(fā)行專項債券，品種還將增加
“特別需要強調(diào)的是，土地儲備專項債券的發(fā)行額度，不得突破地方政府專項債務(wù)限額的‘天花板’。”財政部有關(guān)負責(zé)人指出。2017年地方政府專項債券總限額是72685.08億元，各省應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準的分地區(qū)專項債務(wù)限額內(nèi)安排。
土地儲備專項債券資金，由財政部門納入政府性基金預(yù)算管理，并由土地儲備機構(gòu)專項用于土地儲備。任何單位和個人不得截留、擠占和挪用，不得用于經(jīng)常性支出。
“發(fā)行土地儲備專項債券，既是解決地方政府土地儲備資金的重要渠道，也是政府債務(wù)防控的重點。”中國農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院教授朱道林表示。
發(fā)行土地儲備專項債券，將土地儲備資產(chǎn)及其預(yù)期土地出讓收入顯性化，明確地方政府不得以儲備土地，為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。也就是說，地方政府也不能拿儲備土地作抵押，為融資平臺公司融資提供擔(dān)保，等于從機制上堵住了變相舉債的“后門”。
“逐步按政府性基金收入項目分類發(fā)行專項債券，有利于增強地方政府債券透明度。”鄭春榮說，政府舉債融資更規(guī)范，投資者心里也更有底。“土地儲備專項債券，只是地方政府專項債券的一個品種。隨著今后逐步擴大范圍，可能還會有新品種問世，像市政基礎(chǔ)設(shè)施專項債券、交通運輸專項債券等。”
