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2025年07月18日
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6月1日，財(cái)政部、國(guó)土資源部公布了《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》，明確2017年先從土地儲(chǔ)備領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn)，發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，今后逐步擴(kuò)大范圍，逐步建立專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益對(duì)應(yīng)的制度，有效防范專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
地方政府土地儲(chǔ)備融資，為何要發(fā)專項(xiàng)債券？專項(xiàng)債券發(fā)行額度和期限如何確定？債券到期后如何償還？針對(duì)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，記者采訪了有關(guān)部門(mén)和專家。
解決土地儲(chǔ)備資金需求，只有一條路
國(guó)土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，提供保障性安居工程用地，應(yīng)對(duì)房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，城市總體規(guī)劃實(shí)施等，都需要一定的土地儲(chǔ)備作保障。土地儲(chǔ)備制度，有利于保證土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃實(shí)施，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高土地利用效率。
“依法依規(guī)解決土地儲(chǔ)備資金問(wèn)題，是土地儲(chǔ)備制度健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。”北京大學(xué)法學(xué)院副教授樓建波說(shuō)，政府儲(chǔ)備的土地，未來(lái)進(jìn)入市場(chǎng)肯定是有收益的。但政府在進(jìn)行土地儲(chǔ)備時(shí)，需要取得土地、前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存管理等，這些都是需要資金投入的。
2015年以前，地方土地儲(chǔ)備資金的來(lái)源以銀行貸款為主。新預(yù)算法實(shí)施后，銀行貸款這條路就行不通了。新預(yù)算法規(guī)定，地方政府舉借債務(wù)只有一條路，就是發(fā)行地方政府債券。除此以外，其他任何方式舉債都不可以。這等于把“旁門(mén)左道”都堵死了，只開(kāi)了一扇正門(mén)。這意味著，地方政府的土地儲(chǔ)備融資需求，也應(yīng)通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式解決。
專項(xiàng)債券與土地儲(chǔ)備項(xiàng)目對(duì)應(yīng)
“此次推出的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，就是為土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)量身打造的。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，在發(fā)行額度和期限、發(fā)行對(duì)象、項(xiàng)目管理、收益回報(bào)等方面，通過(guò)專項(xiàng)債券管理模式創(chuàng)新，形成總量可控、動(dòng)態(tài)可持續(xù)的資金保障機(jī)制，以合法規(guī)范方式保障土地儲(chǔ)備項(xiàng)目合理融資需求。
《辦法》明確，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行，嚴(yán)格對(duì)應(yīng)項(xiàng)目實(shí)施。發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來(lái)源。項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入，應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。
省級(jí)政府為土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行主體。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券可以對(duì)應(yīng)單一項(xiàng)目發(fā)行，也可以對(duì)應(yīng)同一地區(qū)多個(gè)項(xiàng)目集合發(fā)行。債券期限與項(xiàng)目實(shí)際相適應(yīng)，原則上不超過(guò)5年。同時(shí)，鼓勵(lì)地方政府通過(guò)結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新，合理設(shè)計(jì)債券期限結(jié)構(gòu)，既避免期限過(guò)短造成的錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，又減少期限過(guò)長(zhǎng)帶來(lái)資金閑置問(wèn)題。
土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，到期如何償還？《辦法》要求，債券本金償還，與項(xiàng)目取得的土地出讓收入相對(duì)應(yīng)，不得通過(guò)其他項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的土地出讓收入償還到期債券本金。因儲(chǔ)備土地未能按計(jì)劃出讓、土地出讓收入暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，不能償還到期債券本金時(shí)，可在專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券周轉(zhuǎn)償還，項(xiàng)目收入實(shí)現(xiàn)后予以歸還。
“建立專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益對(duì)應(yīng)的制度，以項(xiàng)目收益來(lái)償還債務(wù)本息，真正體現(xiàn)了專項(xiàng)債券的本質(zhì)。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授鄭春榮認(rèn)為，項(xiàng)目收益和融資自求平衡，償債資金來(lái)源明確、有保障，有利于防范和化解專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
分類發(fā)行專項(xiàng)債券，品種還將增加
“特別需要強(qiáng)調(diào)的是，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行額度，不得突破地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額的‘天花板’。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出。2017年地方政府專項(xiàng)債券總限額是72685.08億元，各省應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)安排。
土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金，由財(cái)政部門(mén)納入政府性基金預(yù)算管理，并由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備。任何單位和個(gè)人不得截留、擠占和挪用，不得用于經(jīng)常性支出。
“發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，既是解決地方政府土地儲(chǔ)備資金的重要渠道，也是政府債務(wù)防控的重點(diǎn)。”中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院教授朱道林表示。
發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，將土地儲(chǔ)備資產(chǎn)及其預(yù)期土地出讓收入顯性化，明確地方政府不得以儲(chǔ)備土地，為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。也就是說(shuō)，地方政府也不能拿儲(chǔ)備土地作抵押，為融資平臺(tái)公司融資提供擔(dān)保，等于從機(jī)制上堵住了變相舉債的“后門(mén)”。
“逐步按政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券，有利于增強(qiáng)地方政府債券透明度。”鄭春榮說(shuō)，政府舉債融資更規(guī)范，投資者心里也更有底。“土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，只是地方政府專項(xiàng)債券的一個(gè)品種。隨著今后逐步擴(kuò)大范圍，可能還會(huì)有新品種問(wèn)世，像市政基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)債券、交通運(yùn)輸專項(xiàng)債券等。”
