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2025年09月10日
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上世紀(jì)90年代中后期之前，中國(guó)的城市化進(jìn)展緩慢，城市規(guī)模普遍較小，城市人口也不多。此后，中國(guó)的城市化進(jìn)程明顯加快，這個(gè)過程伴隨著城市人口增加和城市面積拓展。
中國(guó)的“政治城市化”
我們先從“城市人口增長(zhǎng)”看中國(guó)的城市化進(jìn)程。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)表明，中國(guó)城市戶籍人口占總?cè)丝诘谋壤龔?990年的27％上升到了1999年的34％。這個(gè)比例在2008年又進(jìn)一步增加到46％（見圖一）。另外，此期間有大量農(nóng)村戶籍人口轉(zhuǎn)移到城市居住和工作。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，2000年-2008年間，約有8100萬(wàn)的農(nóng)民到城市打工。
從“城市土地面積拓展”看，可以發(fā)現(xiàn)同樣的趨勢(shì)，即中國(guó)的城市化進(jìn)程從上世紀(jì)90年代中后期開始加速。在這里，1995年是一個(gè)重要的分水嶺：此前，中國(guó)的城市面積增長(zhǎng)緩慢；此后，城市面積占國(guó)土總面積的比重開始持續(xù)增長(zhǎng)。
中國(guó)的城市化帶有明顯的政治色彩。換句話說，在中國(guó)的城市化進(jìn)程中，市場(chǎng)作用不明顯，而地方政府在推動(dòng)城市化過程中占主導(dǎo)地位。我創(chuàng)造了一個(gè)新名詞——“政治城市化”，以強(qiáng)調(diào)政治力量對(duì)中國(guó)城市化的影響。
中國(guó)的“政治城市化”有多種表現(xiàn)：首先，中國(guó)政府維持了上世紀(jì)50年代建立的戶籍管理制度，同時(shí)積極推動(dòng)勞工市場(chǎng)的自由。這種做法的結(jié)果就是創(chuàng)造了一支沒有任何社會(huì)權(quán)利的龐大勞工隊(duì)伍。農(nóng)民可以相對(duì)自由進(jìn)城打工，但他們不能享受任何城市福利。戶籍制度設(shè)定了中國(guó)城市化的基本格局，阻礙了城市化的正常進(jìn)程。
其次，土地國(guó)有制為政府進(jìn)一步影響城市化進(jìn)程創(chuàng)造了條件。在中國(guó)，由于土地是國(guó)有的，政府擁有土地的支配權(quán)，因此政府可以通過控制土地直接操縱和影響城市化進(jìn)程。從2000年起，各級(jí)地方政府被授予土地征用權(quán)：它們可以“城市發(fā)展”的目的，征用農(nóng)村土地。這就大大加強(qiáng)了地方政府對(duì)土地資源的控制，對(duì)城市化進(jìn)程進(jìn)行干涉，并從中獲取最大利益。
除了通過以上兩種政治設(shè)置（戶籍制度和土地國(guó)有制）影響城市化，中國(guó)政府上世紀(jì)90年代以來的主要經(jīng)濟(jì)政策，也間接影響了中國(guó)的城市化進(jìn)程，影響著農(nóng)民向城市流動(dòng)。一方面，中國(guó)政府在上世紀(jì)90年代對(duì)農(nóng)村實(shí)行了一系列的抑制性政策，導(dǎo)致了農(nóng)村的整體凋敝。這些政策包括減少農(nóng)村財(cái)政支出、打壓農(nóng)村非正式金融、壓制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，使農(nóng)民失去了在家鄉(xiāng)謀生的機(jī)會(huì)。在打壓農(nóng)村發(fā)展的同時(shí)，中國(guó)政府大力促進(jìn)城市發(fā)展，投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，修建高樓大廈，為引進(jìn)外資設(shè)立各種優(yōu)惠條件。這些政策逐步導(dǎo)致了城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大。城市和農(nóng)村的巨大反差最終逼迫大量的農(nóng)民背井離鄉(xiāng)，去城市打工，形成了中國(guó)特色的農(nóng)民工群體。
中國(guó)城市化深深的政治烙印，使其擁有很多反常特征。
“城市化”需要“去政治化”
一般來講，城市化的一個(gè)經(jīng)濟(jì)定義就是消費(fèi)增加。但中國(guó)出現(xiàn)相反的現(xiàn)象。世界銀行提供的有關(guān)數(shù)據(jù)表明，上世紀(jì)90年代以來，中國(guó)家庭消費(fèi)占GDP的比值總體呈下降趨勢(shì)，這種趨勢(shì)在2000年以后表現(xiàn)更加明顯（見圖二）。具體說來，在1990年，家庭消費(fèi)占GDP的比值達(dá)到了47％，而這個(gè)比值在2007年下降到了32％。
圖二也進(jìn)行了國(guó)別比較。通過中國(guó)和美國(guó)之間的對(duì)照，我們發(fā)現(xiàn)中國(guó)家庭消費(fèi)占GDP的比重比美國(guó)低了20％到30％。事實(shí)上，中國(guó)這個(gè)比例不僅僅落后于美國(guó)，也比日本、韓國(guó)、印度、巴西和南非等國(guó)家低20％左右。
中國(guó)城市化沒有提高消費(fèi)水平，這可以從中國(guó)“三大消費(fèi)群體”——市民、農(nóng)民和農(nóng)民工身上找原因。就城市戶口居民和農(nóng)村戶口居民而言，相對(duì)于中國(guó)城市化規(guī)模和中國(guó)快速的GDP增長(zhǎng)，中國(guó)的城市化并沒有顯著提高他們的收入。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的家庭收入調(diào)查數(shù)據(jù)和GDP增長(zhǎng)數(shù)據(jù)比較，城市居民和農(nóng)村居民個(gè)人收入增長(zhǎng)速度自1990年后遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于GDP增長(zhǎng)。由于收入沒有明顯提高，我們不能期待市民和農(nóng)民能夠提高消費(fèi)水平。
對(duì)于農(nóng)民工群體，情況要復(fù)雜一些。從2009年和2010年，我和中山大學(xué)、《南方都市報(bào)》發(fā)起的對(duì)廣東省農(nóng)民工的調(diào)研結(jié)果看，農(nóng)民進(jìn)城打工，確實(shí)能夠比他們?cè)谵r(nóng)村務(wù)農(nóng)有更高的收入，但這個(gè)提高是一次性的，并沒有形成持續(xù)提高的預(yù)期，而人的消費(fèi)是取決于現(xiàn)時(shí)收入和對(duì)將來收入預(yù)期的。這次研究同時(shí)表明，農(nóng)民工并沒有提高消費(fèi)水平。
為什么農(nóng)民工提高了收入水平，卻沒有提高消費(fèi)水平呢？一方面，農(nóng)民工的收入增長(zhǎng)有限，農(nóng)民工的收入提高是“一次性”而非“持續(xù)性”的。這種收入提高僅僅發(fā)生在一個(gè)農(nóng)民向農(nóng)民工轉(zhuǎn)變的時(shí)候，一旦這種轉(zhuǎn)型完成之后，工資就不漲了。另一方面，對(duì)于工作不穩(wěn)定的預(yù)期，促使農(nóng)民工把大量收入用于風(fēng)險(xiǎn)性儲(chǔ)蓄。中山大學(xué)的調(diào)研表明，廣東地區(qū)農(nóng)民工的儲(chǔ)蓄率高達(dá)40％，有的達(dá)到60％，這個(gè)數(shù)字比全國(guó)平均水平要高出25％。
其次，中國(guó)的“政治城市化”沒有帶來服務(wù)業(yè)的發(fā)展。從服務(wù)業(yè)的發(fā)展總量來看，中國(guó)的服務(wù)業(yè)占GDP比重低于世界的平均水平。英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、俄羅斯、巴西、韓國(guó)的服務(wù)業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重超過了60％，而中國(guó)至2008年的服務(wù)業(yè)比重還只有40％。
從發(fā)展速度看，中國(guó)的服務(wù)業(yè)增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于GDP的增長(zhǎng)速度。從服務(wù)業(yè)占GDP的比重來看，1985年到2007年的二十幾年間，雖然這個(gè)比例增長(zhǎng)了約10個(gè)百分點(diǎn)，但中國(guó)服務(wù)業(yè)增長(zhǎng)恰恰在中國(guó)城市化加速期間（2000年后）停滯不前（見圖三）。也就是說，中國(guó)的城市化是服務(wù)業(yè)發(fā)展的障礙而不是服務(wù)業(yè)發(fā)展的機(jī)遇。
再次，中國(guó)的“政治城市化”也沒有帶來公共服務(wù)的提高。一般來說，城市化能夠促進(jìn)公共服務(wù)的供給，降低公共資源提供的成本。我們知道，公共服務(wù)的確是有固定成本，但因?yàn)槌鞘腥丝诿芏缺容^高，所以城市里公共服務(wù)的人均成本就比較低。舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，有30個(gè)學(xué)生你需要一個(gè)老師,但你有三個(gè)學(xué)生也需要一個(gè)老師。固定成本是一樣的,而平均攤在每個(gè)學(xué)生身上的成本就大大降低了。
由于城市提供公共產(chǎn)品或服務(wù)（如教育、醫(yī)療、失業(yè)保障）的人均成本比較低，政府本應(yīng)該更傾向于在城市提供公共產(chǎn)品，市民也能因此享受到物美價(jià)廉的公共服務(wù)。這就解釋了為什么在美國(guó)窮人集中在大城市居住。對(duì)于窮人而言，住在城市里的生活費(fèi)用雖然相對(duì)較高，但是他們能夠享受到更多的公共資源。從這個(gè)邏輯出發(fā)，我們不難理解為什么在美國(guó)有很多窮人會(huì)選擇大城市（比如紐約）生活了。
然而，中國(guó)的城市化并沒有提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給，也沒有讓更多的人享受到城市里的公共產(chǎn)品和服務(wù)。以農(nóng)民工為例，由于中國(guó)的戶籍制度是與居民福利掛鉤的一整套系統(tǒng)，中國(guó)的農(nóng)民工即使到了城市里，也難以享受到城市的公共資源，如義務(wù)教育的機(jī)會(huì)和相應(yīng)的醫(yī)療保障。農(nóng)民工難以獲得城市公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是他們選擇高儲(chǔ)蓄和低消費(fèi)的一個(gè)根本原因。在中山大學(xué)和《南方都市報(bào)》對(duì)廣東省的農(nóng)民工調(diào)研中，當(dāng)問到為什么他們要存錢時(shí)，最大比例的回答是，擔(dān)心自身的醫(yī)療保障和子女的教育問題。
中國(guó)城市化的反常特征帶來了種種問題。從宏觀上講，中國(guó)的“政治城市化”造成了國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的失調(diào)，生產(chǎn)和消費(fèi)不對(duì)等。一方面，農(nóng)民工群體形成了巨大的生產(chǎn)力量，他們的生產(chǎn)效率非常高，這為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大的產(chǎn)出效應(yīng)。另一方面，農(nóng)民工群體并沒有形成同等的消費(fèi)力量。由于戶籍制度和土地國(guó)有制的限制，農(nóng)民工不能享受到城市各種福利，也不能通過土地增值獲得收益。在一個(gè)缺乏相應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制的社會(huì)里，面對(duì)中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的種種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，農(nóng)民工群體只能選擇把他們收入的很大一部分用于儲(chǔ)蓄。農(nóng)民工的消費(fèi)不力，使其難以參與擴(kuò)大中國(guó)的內(nèi)需。中國(guó)的“政治城市化”擾亂了市場(chǎng)節(jié)奏，導(dǎo)致了中國(guó)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部失衡和外部畸形依賴出口。
中國(guó)的“政治城市化”造成了中國(guó)服務(wù)行業(yè)的衰弱。政治力量對(duì)城市化進(jìn)程的過度干預(yù)（如復(fù)雜的行政審批和嚴(yán)苛的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制），人為地抑制了服務(wù)行業(yè)的發(fā)展，使服務(wù)行業(yè)在近20年增速緩慢。
我們知道，服務(wù)行業(yè)是最能創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的。從服務(wù)行業(yè)本身來說，其就業(yè)彈性很高，接近0.75。服務(wù)業(yè)每增加1個(gè)百分點(diǎn)，就可以新增700萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。
另外，從產(chǎn)業(yè)間比較也可以說明問題：對(duì)服務(wù)業(yè)投入1萬(wàn)元，可以提供7個(gè)－8個(gè)就業(yè)崗位，而同樣的投入在第一產(chǎn)業(yè)只能新增1個(gè)就業(yè)崗位，在第二產(chǎn)業(yè)中可解決約1.7個(gè)人員就業(yè)。因此，減少政府對(duì)城市化進(jìn)程的干預(yù)，促進(jìn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，是創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、提高就業(yè)量的現(xiàn)實(shí)選擇。
要解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)失衡問題，要促進(jìn)中國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定，政府必須從“政治城市化”向“市場(chǎng)城市化”過渡。這要求政府改革戶籍制度，取消城管，用土地紅利為中國(guó)人提供教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、食品安全、建筑安全等公共產(chǎn)品。但一個(gè)難題是，沒有政治改革，中國(guó)可能很難會(huì)有真正由市場(chǎng)推動(dòng)的城市化。
（黃亞生為美國(guó)麻省理工學(xué)院斯隆商學(xué)院教授）
