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2025年07月19日
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城鎮(zhèn)化問題經(jīng)歷了一個(gè)十年周期之后，再一次吸引了眾多專家、公眾以及媒體的眼球。中共十七屆五中全會(huì)決議又把城鎮(zhèn)化問題提高到了一個(gè)戰(zhàn)略性高度。但我感覺了解城鎮(zhèn)化真實(shí)含義的人并不是太多。因?yàn)槌擎?zhèn)化問題確實(shí)已經(jīng)直接涉及到城鄉(xiāng)居民個(gè)人的利益關(guān)系，正因如此，有關(guān)政策在不同人的眼中，竟然成為不同的表述。
中央政策已表述得十分清楚，城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)，就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化的主體是已經(jīng)在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期就業(yè)和居住的外來農(nóng)民工。只有解決了他們與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)問題，才能促進(jìn)他們把消費(fèi)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，才能促進(jìn)城鄉(xiāng)穩(wěn)定、和諧發(fā)展，才能達(dá)到“減少農(nóng)民，才能富裕農(nóng)民”的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，才能真正實(shí)現(xiàn)拉動(dòng)內(nèi)需的效果。
但是，一些地方政府官員仍然認(rèn)為，城鎮(zhèn)化就是城鎮(zhèn)發(fā)展，就是要在現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民生活條件和質(zhì)量改善上錦上添花。一些學(xué)者則認(rèn)為，城鎮(zhèn)化就是現(xiàn)代化，應(yīng)該向發(fā)達(dá)國(guó)家看齊，解決所謂生態(tài)問題、宜居問題、低碳問題等等。還有的學(xué)者更是把城鎮(zhèn)化理解為城市發(fā)展道路選擇問題，因此也就出現(xiàn)了所謂大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展道路的爭(zhēng)論。
戶籍制度和公共福利
中央政府提出城鎮(zhèn)化政策已經(jīng)十幾年了，但是許多政策由于各類群體認(rèn)知的差異，以及利益紐帶的糾纏不清，使得城鎮(zhèn)化始終很難有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。因此，在當(dāng)前這一特定的時(shí)刻，有必要把城鎮(zhèn)化的來龍去脈說得清楚一些。
城鎮(zhèn)化在其他國(guó)家，從來沒有成為中央政府關(guān)注的內(nèi)容?，F(xiàn)有的國(guó)際研究只是對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的歷史做出總結(jié)和評(píng)論。因?yàn)樵谑澜缟祥L(zhǎng)期限制人口自由流動(dòng)的國(guó)家只有中國(guó)、朝鮮和貝寧。
中國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理體制，源于上世紀(jì)50年代末。原因是在國(guó)際封鎖下，通過戶籍制度把農(nóng)村人口強(qiáng)制地限制在土地上，以提供低價(jià)的農(nóng)產(chǎn)品，以利于維持城鎮(zhèn)人口的低工資和低消費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的工業(yè)化積累。改革開放初期，由于中國(guó)長(zhǎng)期為農(nóng)產(chǎn)品供給的問題所擔(dān)憂，擔(dān)心城鎮(zhèn)人口過多，農(nóng)產(chǎn)品供給不足，所以沒有及時(shí)地打破城鄉(xiāng)的戶籍管理制度。以至于改革開放30年來，城鎮(zhèn)的迅速發(fā)展和城市投入的大幅度增加，固化了現(xiàn)有的城鄉(xiāng)居民的利益關(guān)系，使得破除現(xiàn)有的體制障礙，難度增加。
戶籍管理制度的特點(diǎn)，是通過戶籍決定公共福利制度和公共服務(wù)的分配關(guān)系。在中國(guó)改革開放前，城鎮(zhèn)人口可以因?yàn)閼艏P(guān)系，獲得非農(nóng)就業(yè)的機(jī)會(huì)，獲得農(nóng)產(chǎn)品和輕工業(yè)品的票證供給，甚至包括一部分就業(yè)職工的住房分配。而農(nóng)村人口可以通過戶籍，獲得集體分配的農(nóng)業(yè)用地和宅基地。在城鎮(zhèn)，戶籍所在地政府決定著城鎮(zhèn)福利的分配。而在農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)組織決定著生產(chǎn)資料和集體福利的分配。因此，這種不同的公共利益分配，使得中國(guó)的福利分配制度被城鎮(zhèn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分割了。
改革開放后，農(nóng)村的大包干，城鎮(zhèn)的一系列改革，在特定的體制條件下和差異的發(fā)展進(jìn)程中，使得城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展差距日益擴(kuò)大，而城鎮(zhèn)之間發(fā)展水平的差距和村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的發(fā)展水平差距，也在日益加大。發(fā)展差距導(dǎo)致了公共服務(wù)和社會(huì)福利差距也在加大。而所有這些差距都因?yàn)閼艏贫龋诳臻g上被分割和固化了。例如，城市間人口是不能自由落戶的，除非公共服務(wù)和福利水平是對(duì)等的。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間人口的落戶，涉及到了集體土地的供給和集體財(cái)產(chǎn)的分割，也受到了嚴(yán)格的限制。農(nóng)村人口不能進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶，除非因?yàn)橥恋氐恼饔没蛘呤怯凶銐虻呢?cái)產(chǎn)。而城鎮(zhèn)人口也無法進(jìn)入農(nóng)村落戶，是因?yàn)榧w無法分配土地和分配集體的福利給新增人員，除非因婚姻關(guān)系等。以上描述，我們看到了戶籍管理制度的原貌，是附加在戶籍制度上的各種公共福利關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系導(dǎo)致了利益的相對(duì)固化。
而在這些利益關(guān)系之中，差距最為明顯的是，發(fā)展水平較快的城鎮(zhèn)和農(nóng)村，東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)。無論是城市之間、城鎮(zhèn)之間、還是城鄉(xiāng)之間，或者是農(nóng)村之間，都存在著鮮明的利益差距，這些差距不是體現(xiàn)在個(gè)人之間，而是較大規(guī)模的群體之間。不是體現(xiàn)在個(gè)人財(cái)產(chǎn)的差距水平，更多地體現(xiàn)在公共群體的服務(wù)和福利的差別。很多年來，我們都在試圖探索，能否打破這種附加在戶籍制度上面的利益關(guān)系。城鎮(zhèn)化的問題，只是把矛盾的焦點(diǎn)對(duì)準(zhǔn)了城市和鄉(xiāng)村。其實(shí)這類矛盾不僅僅體現(xiàn)在城市和鄉(xiāng)村，更是表現(xiàn)在所有的被行政區(qū)劃所分割，或被農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分割的不同利益群體之間。問題的最大焦點(diǎn)在于群體規(guī)模，在于群體的利益也是公共的。
如果我們暫時(shí)淡化農(nóng)村之間的公共福利的差別，畢竟相對(duì)于城鄉(xiāng)之間的差別，總體上來說它還是可以忽略不計(jì)的。解決農(nóng)村問題的根本出路，是不是在于要打破城鄉(xiāng)之間的戶籍管理制度障礙呢？如果我們看到置身于其間的城市發(fā)展速度，親身體會(huì)到城市發(fā)展水平已經(jīng)在直追發(fā)達(dá)國(guó)家，在這樣的現(xiàn)實(shí)狀況中，再來看待城鎮(zhèn)化所帶來的一系列問題，就不是那么容易解決了。
中央政策的目標(biāo)，是要通過城鎮(zhèn)化來拉動(dòng)內(nèi)需，破解當(dāng)前國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)所帶來的壓力；同時(shí)也要從中國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，解決城鄉(xiāng)矛盾，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。主要矛盾集中在，先讓農(nóng)民進(jìn)城定居和消費(fèi)，才能實(shí)現(xiàn)拉動(dòng)內(nèi)需最直接的效果。
從實(shí)際上分析，我們有兩類農(nóng)民，一類是城市郊區(qū)的農(nóng)民，另一類則是外來的已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住的農(nóng)民工。哪些農(nóng)民最容易進(jìn)城直接帶動(dòng)消費(fèi)需求，哪些農(nóng)民最有動(dòng)力和愿望進(jìn)入城鎮(zhèn)，享受城鎮(zhèn)居民同等公共福利呢？
如果說是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，他們不愿意進(jìn)城，因?yàn)槌鞘械陌l(fā)展使得他們有著分享土地價(jià)值增加的預(yù)期。問題是，城鎮(zhèn)政府需要先低價(jià)獲取土地，之后才是公共服務(wù)的均等化。但是這些農(nóng)民經(jīng)過精打細(xì)算之后，不愿意放棄土地，因?yàn)橥恋氐募?jí)差地租收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過公共服務(wù)的收益。
對(duì)于外來農(nóng)民工，他們已經(jīng)在城里過著最簡(jiǎn)陋的生活，卻從事著城鎮(zhèn)最不可缺少的工作。他們?cè)谶@里沒有土地，城鎮(zhèn)政府在這里沒有預(yù)期土地的增值收益，但又要為他們的公共服務(wù)埋單，就必然降低現(xiàn)有的城鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)水平，這是外來農(nóng)民工較多的城鎮(zhèn)政府最不愿意面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。
中國(guó)2009年有1.453億跨區(qū)域流動(dòng)的農(nóng)民工，有2000萬當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，他們都被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)居民。未來的城鎮(zhèn)化問題，也就是這批農(nóng)民是否能夠在城鎮(zhèn)落戶，無條件地享受到城鎮(zhèn)居民同等公共服務(wù)的問題。
認(rèn)識(shí)的分歧在哪里
在很多討論中，專家、學(xué)者和政府官員基本上都支持城鎮(zhèn)化，但是對(duì)于城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)卻有著如此之大的分歧。原因并不在于人們不想明白城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)，而在于利益決定了觀念甚至決策的走向。
舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，乘電梯。電梯一定是高層建筑的公共服務(wù)工具，理論上應(yīng)該是對(duì)所有人開放的。但是從心理學(xué)的角度分析，上了電梯的人不希望更多的人進(jìn)入電梯，因?yàn)橐灰黾涌臻g的擁擠度，二要增加樓層的?？看螖?shù)，三還會(huì)影響電梯內(nèi)的空氣質(zhì)量，等等。對(duì)于城鎮(zhèn)化問題的理解也是如此。已經(jīng)在城鎮(zhèn)內(nèi)享受到公共服務(wù)的人不希望更多的人分享同樣的服務(wù)，特別是不愿意更多的所謂低素質(zhì)、低收入的外來農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民享受同等的公共服務(wù)。城鎮(zhèn)也等同于一個(gè)電梯，如果增加了乘電梯的人數(shù)，電梯的設(shè)施改善速度沒有跟上，人們會(huì)抱怨乘電梯的人太多，物業(yè)的管理水平太低，開發(fā)商在建樓房時(shí)設(shè)計(jì)的電梯數(shù)量太少，質(zhì)量太差，等等。當(dāng)然城鎮(zhèn)比電梯要復(fù)雜得多，城鎮(zhèn)化問題也不是一個(gè)電梯理論就能涵蓋的，但問題的實(shí)質(zhì)卻是一樣的。
城市的政府管理者自己住在城市里，既是城市的居民，又在很大程度上受到城市居民輿論的影響，還要受到人大的監(jiān)督，而所有這些人基本都是代表城市居民的利益。因此，在考慮城市發(fā)展的時(shí)候，肯定會(huì)把城市居民的利益放到首位（這里不涉及政績(jī)觀問題）。他們理解城鎮(zhèn)化的時(shí)候，更愿意把城鎮(zhèn)化理解為政府對(duì)城市公共設(shè)施的投入，理解為城市的發(fā)展和建設(shè)。
如果考慮到土地因素和郊區(qū)農(nóng)民在土地問題上有一定影響力的話，當(dāng)?shù)亟紖^(qū)農(nóng)民也是他們不得不考慮的對(duì)象之一。但是首選還是城市城區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。如果你到了某個(gè)城市聽取市長(zhǎng)對(duì)城市發(fā)展的介紹，他一定會(huì)沾沾自喜地說，由于城市化的發(fā)展，這些年城市的建設(shè)水平有了較大的提高。對(duì)于外來農(nóng)民工的問題，一般是避而不談的。
學(xué)者也關(guān)心城市的發(fā)展，他們對(duì)于城鎮(zhèn)化的理解大概表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，他們認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家都在發(fā)展大城市或者特大城市，為什么中國(guó)反而提出中小城市或小城鎮(zhèn)的發(fā)展呢。他們沒有看見發(fā)達(dá)國(guó)家的人口是自由流動(dòng)的，政府不限制任何人在各類城市自由地選擇落戶，政府只是根據(jù)城市人口的數(shù)量和收入水平差距，來解決新增人口的公共服務(wù)問題。
人口向大城市流動(dòng)的前提是自由遷徙，中國(guó)恰恰在上世紀(jì)50年代末否定了人口自由遷徙權(quán)。盡管學(xué)者們提出大城市的發(fā)展理論，忽視了人口，特別是低素質(zhì)人口應(yīng)該向哪一類城市流動(dòng)，顯然只是支撐了城市管理者的需求，就是政府的投資應(yīng)該向大城市投入，至于農(nóng)民如何進(jìn)城落戶，則不在考慮范疇之內(nèi)。另一方面，當(dāng)你詢問某個(gè)著名學(xué)者，關(guān)于農(nóng)民工是否也可以大規(guī)模進(jìn)入到他所居住的城市時(shí)，作為一個(gè)城市的居民，他可能會(huì)不假思索地告訴你，大城市已經(jīng)膨脹了，還是應(yīng)該鼓勵(lì)他們到別的城市去。這就是利益導(dǎo)致的一個(gè)基本反應(yīng)。
超越了一般的城市決策者的行政管轄區(qū)域范疇，很多人都會(huì)提出一個(gè)觀點(diǎn)，中國(guó)不能走很多中等收入國(guó)家或者發(fā)展中國(guó)家城市化進(jìn)程的老路，即中國(guó)的城市發(fā)展不能出現(xiàn)大量的貧民窟。他們假定，如果政府放任了農(nóng)民進(jìn)入城市，其他國(guó)家的城市病，就會(huì)在中國(guó)的城市重演，例如嚴(yán)重的環(huán)境污染、黑社會(huì)泛濫、城市景觀會(huì)受到嚴(yán)重破壞、治安問題會(huì)特別突出等等。因此從這個(gè)意義上，限制農(nóng)民進(jìn)入城市，顯然是屬于中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路“成功的”一面。而對(duì)允許人口自由流動(dòng)的國(guó)家，顯然沒有避開這一城市發(fā)展階段的必然過程。現(xiàn)在的巴西、印度、墨西哥如此，發(fā)達(dá)國(guó)家19世紀(jì)和18世紀(jì)甚至20世紀(jì)初也是如此。中國(guó)人口有13億，所面臨的城鎮(zhèn)化問題更為嚴(yán)峻。
在這個(gè)思維方式下，探討中國(guó)的城鎮(zhèn)化政策，顯然要更加慎重。問題是，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移不是一個(gè)接受高素質(zhì)人才的問題，而是面臨著大量的低素質(zhì)、低工資，沒有受過城市文明熏陶的人，他們?nèi)绻贿M(jìn)入各類城市應(yīng)該去哪里呢？回過頭來想一下，作為成功的決策者和成功的學(xué)者或者企業(yè)家，他們的父輩或者祖輩，不都是來自農(nóng)民嗎？這個(gè)問題顯然被忽視了。原因在于，已經(jīng)上了電梯的人，也是具有影響力或者決策能力的人，都是城市居民。即使那些不屬于中產(chǎn)階級(jí)和官員、富人的城市居民，通過網(wǎng)絡(luò)和各種現(xiàn)代通信設(shè)施，對(duì)于輿論的影響也遠(yuǎn)高于農(nóng)民和農(nóng)民工。
城鎮(zhèn)化和中國(guó)國(guó)情
無論對(duì)于城市發(fā)展或者城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我們都需要了解中國(guó)與其他發(fā)達(dá)國(guó)家的差別。我們可能看到城市是一樣的，我們可能看到數(shù)據(jù)上中國(guó)也在實(shí)現(xiàn)高速增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化。區(qū)別在哪里，恰恰是很多研究者不愿意深入探究的。
中國(guó)的城市化或者城鎮(zhèn)化問題的提出，是因?yàn)橹袊?guó)實(shí)行了世界上其他國(guó)家很少實(shí)行的限制人口自由遷徙的政策，所以當(dāng)我們看到了這個(gè)政策已經(jīng)嚴(yán)重地影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大內(nèi)需、農(nóng)村的改善、社會(huì)的和諧和穩(wěn)定時(shí)，適時(shí)地提出推進(jìn)城鎮(zhèn)化政策，可能會(huì)帶來諸多長(zhǎng)遠(yuǎn)的利好。但是當(dāng)我們不了解中國(guó)的城市和國(guó)外的差別，不了解幾十年城鄉(xiāng)分割所形成的固化的利益結(jié)構(gòu)關(guān)系時(shí)，很可能城鎮(zhèn)化政策會(huì)被利益結(jié)構(gòu)化于無形之中。這里，還有一個(gè)重要的認(rèn)識(shí)，就是還要了解中國(guó)的城市和國(guó)外的差別。
往往在理論界陷入爭(zhēng)論的問題是到底該叫城鎮(zhèn)化，還是叫城市化？
中國(guó)現(xiàn)在有654個(gè)城市和19322個(gè)建制鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化的目標(biāo)應(yīng)該是指農(nóng)民最終進(jìn)入這些城市和建制鎮(zhèn)。按照國(guó)際上一般對(duì)城市的認(rèn)定，我們所有的建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)都可以叫做城市，因?yàn)槊绹?guó)的城市設(shè)置只要達(dá)到人口3000人，就可以得到認(rèn)定?？墒窃谥袊?guó)，建制鎮(zhèn)的統(tǒng)計(jì)范疇是屬于農(nóng)村，而且建制鎮(zhèn)又隸屬于城市的管轄。如果我們提出城市化，那是否意味著各級(jí)城市政府利用自己管理上的優(yōu)勢(shì)權(quán)力，使得要素的更多向城市傾斜。正是在這個(gè)基礎(chǔ)上，我們要重新審視對(duì)城市體制的認(rèn)定。
中國(guó)的城市是行政管轄區(qū)，而不像其他國(guó)家一樣，只是對(duì)城市的主城區(qū)而言。很多人提到，大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及所謂城市化道路的選擇，到底是發(fā)展大城市還是發(fā)展中小城市。其實(shí)中國(guó)所謂的大城市是指行政區(qū)。例如北京市要控制人口規(guī)模，到底是控制北京市主城區(qū)的人口規(guī)模，還是控制北京市行政管轄區(qū)域的人口規(guī)模？北京市人口統(tǒng)計(jì)上已經(jīng)達(dá)到1900萬，實(shí)際上可能還要多。當(dāng)提出人口規(guī)?？刂茣r(shí)，是否把管轄的1.68萬平方公里面積也要包括在內(nèi)，因?yàn)樵谶@一范圍內(nèi)還有區(qū)縣和100多個(gè)建制鎮(zhèn)。而日本東京都市圈的人口已達(dá)3000萬，面積僅為1.34萬平方公里。當(dāng)然，這個(gè)都市圈的很大一部分，在行政隸屬關(guān)系上并不完全屬于東京市政府管轄范疇。
中國(guó)的城市是有行政等級(jí)的。大城市管轄著中等城市、小城市還有小城鎮(zhèn)。這種城市管轄城鎮(zhèn)的特點(diǎn)類似于地方政府層級(jí)的管轄。但是對(duì)于很多人來講，一想到城市，就把這些城市類比為國(guó)外的城市。實(shí)際上，中國(guó)的城市因?yàn)槭切姓^(qū)的管轄設(shè)置，因此就有了等級(jí)。所以我們看到直轄市、副省級(jí)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市和建制鎮(zhèn)，很多人都會(huì)詫異，城市化和行政等級(jí)有什么關(guān)系？如果按照行政等級(jí)來看城市的話，我們很難區(qū)分城市的大小。例如廣東的虎門鎮(zhèn)，鎮(zhèn)域人口已達(dá)百萬，按照中國(guó)城市規(guī)劃法劃分的人口規(guī)模，已經(jīng)屬于大城市，但是這里只是一個(gè)建制鎮(zhèn)。還好這個(gè)建制鎮(zhèn)隸屬于東莞市，東莞市是地級(jí)城市。
還可以舉浙江省金華市的義烏市為例，這個(gè)縣級(jí)市人口規(guī)模已經(jīng)達(dá)到200萬，這里指的是縣域人口。城區(qū)人口也達(dá)到了近百萬的規(guī)模，而上級(jí)的主管城市金華市，城區(qū)人口規(guī)模僅60萬，雖然金華市在改革上已經(jīng)下了很多功夫，放給了義烏市幾乎所有的地級(jí)行政管理權(quán)限，但是義烏市作為一個(gè)城市，到底是按照大城市還是按照縣級(jí)市，來確定它在城市等級(jí)中的地位呢？
全國(guó)排名前1000名的建制鎮(zhèn)平均鎮(zhèn)區(qū)人口7.1萬人，財(cái)政收入4億多元，人均財(cái)政收入水平超過了縣級(jí)市的平均水平。如果在其他任何一個(gè)國(guó)家，這些建制鎮(zhèn)作為一個(gè)城市的地位是不可撼動(dòng)的。
但是在中國(guó)，正是由于行政等級(jí)的關(guān)系，這些建制鎮(zhèn)處于地方行政等級(jí)的最底層，沒有辦法履行一個(gè)城市政府的正常的行政管理職責(zé)。最重要的是，正是這些建制鎮(zhèn)或者是人口和經(jīng)濟(jì)總量較大的縣級(jí)市，甚至是地級(jí)市，接納了大量的外來農(nóng)民工。廣東東莞的長(zhǎng)安鎮(zhèn)，鎮(zhèn)區(qū)外來人口57萬，本鎮(zhèn)人口僅4萬，作為一個(gè)鎮(zhèn)級(jí)的行政管理權(quán)限，財(cái)政要上繳，那如何解決如此龐大的外來人口的公共服務(wù)問題呢。
中國(guó)的城市是要管理農(nóng)村的。這也和國(guó)外的城市管理體制不一樣。國(guó)際上普遍的管理模式是城市管理城市自身，而農(nóng)村則是由自己的社區(qū)自治管理。城市管理農(nóng)村，本來的意圖是通過城市的發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展。但是在中國(guó)，城市管理農(nóng)村最為有效的辦法是，可以迅速地通過行政管轄權(quán)來低價(jià)征用農(nóng)村的土地資源。
盡管中央政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)一體化，但是作為城市的決策者一定會(huì)把大量的資源投向城市，并通過低價(jià)征用土地的“以地生財(cái)”模式，來獲取城市的發(fā)展資金?？梢哉f，改革開放以來，特別是進(jìn)入上世紀(jì)90年代以來，城市通過低價(jià)征用農(nóng)村的耕地或者集體建設(shè)用地資源，獲取了大量的資金，解決了城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；也可以說，城市如今在形態(tài)上已經(jīng)向現(xiàn)代化邁進(jìn)，農(nóng)村的土地為此做出了極大的貢獻(xiàn)。所以有學(xué)者指出，中國(guó)的土地城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，但是前提恰恰是通過這種城市管理農(nóng)村的模式，形成了這種不平等的資源獲取方式。
中國(guó)的城市在公共服務(wù)上不完全對(duì)外來人口開放。這種現(xiàn)象雖然來源于中國(guó)的戶籍管理體制，但是發(fā)展到今天，有些類似于外國(guó)的移民管理體制。在中國(guó)，一些城市提出了控制人口規(guī)模，顯然是希望把外來的農(nóng)民工排斥在城市發(fā)展的進(jìn)程之外。一些城市提出了要擴(kuò)大人口規(guī)模，但是提出的苛刻條件，比如，一定要引進(jìn)所謂的高端人才和技術(shù)人才。還有些城市提出要實(shí)施居住登記制度，對(duì)外來人口有條件的辦理居住證，在達(dá)到一定年限后，還要根據(jù)對(duì)城市的所謂貢獻(xiàn)率來決定是否允許落戶。
這時(shí)我想到了中國(guó)人要去美國(guó)或者其他發(fā)達(dá)國(guó)家的移民。如果我們?cè)诔鞘袑?shí)行了居住證制度，是不是相當(dāng)于實(shí)行綠卡，是不是把中國(guó)平等的公民權(quán)強(qiáng)制分割開來，把人口通過戶籍制度階層化，通過居住證制度把城市的封閉的公共服務(wù)體系合法化？在中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、強(qiáng)調(diào)建立和諧社會(huì)的過程中，這些城市率先把城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)放大，以至于從體制上固化。當(dāng)我們提出城市的發(fā)展走向國(guó)際時(shí)，我們應(yīng)該看到，中國(guó)的城市如果不解決人口的自由流動(dòng)和公共服務(wù)均等化，所謂的國(guó)際城市、國(guó)際化大都市在體制上就已經(jīng)否定了自身。
我們?cè)趶?qiáng)調(diào)中國(guó)城鎮(zhèn)化特點(diǎn)時(shí)，中國(guó)的城鎮(zhèn)人口已經(jīng)達(dá)到6.2億，超過了世界上許多國(guó)家城鄉(xiāng)人口的總和。即使城鎮(zhèn)化率達(dá)到50％，中國(guó)還有6.5億甚至接近7億農(nóng)村人口在等待著步入城市化的進(jìn)程。城市要接納如此巨大的人群，空間上如何分布，就業(yè)問題如何解決，如何破除各種體制上的障礙，如何避免一些新興國(guó)家城市化中出現(xiàn)的“城市病”，如何防止在城市發(fā)生各種大規(guī)模的社會(huì)波動(dòng)，可能都是中央政府要考慮的問題。
一些學(xué)者已經(jīng)提到，被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的1.6億農(nóng)民，他們的公共服務(wù)問題如何解決，他們能否在城鎮(zhèn)安家落戶，他們面臨的基本問題是什么，城市政府是否有足夠的信心和準(zhǔn)備，或者是充足的財(cái)政資金解決他們的公共服務(wù)問題，等等，都是一個(gè)難以確定的未知數(shù)。當(dāng)我們提出城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)時(shí)，要面臨著種種困難，恐怕最難的就是中國(guó)的城市化群體，不僅僅對(duì)中國(guó)的城市本身是一個(gè)巨大的壓力，對(duì)世界也是一個(gè)沉重的壓力。
提出一個(gè)觀點(diǎn)容易，但是進(jìn)入到政策操作過程，問題則十分復(fù)雜。國(guó)情帶來的挑戰(zhàn)，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的壓力。同時(shí)，我們也要看到城鎮(zhèn)化帶來的各種良好預(yù)期，也許會(huì)對(duì)中國(guó)的未來帶來光明?，F(xiàn)在要做的不是提出問題，而是針對(duì)問題進(jìn)行全面深刻的社會(huì)變革，畢竟城鎮(zhèn)化關(guān)系到城鄉(xiāng)居民已經(jīng)相對(duì)固化的利益群體，牽一發(fā)，動(dòng)全身。但是站在全局的立場(chǎng)上，站在科學(xué)發(fā)展的角度，站在破解國(guó)際危機(jī)和壓力的挑戰(zhàn)下，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，已經(jīng)是中國(guó)必須的選擇。
兩權(quán)相害取其輕，兩權(quán)相利取其重。改革需要調(diào)整利益結(jié)構(gòu)，只要決心一下，改革的選擇也會(huì)有足夠的空間。問題是，我們準(zhǔn)備好了嗎？
（李鐵為中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任）
