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2025年07月19日
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8月28日，國(guó)土資源部與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》（下稱“方案”），確定將在北京、上海、沈陽(yáng)、南京等13個(gè)城市開展集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。
事實(shí)上，早在十八屆三中全會(huì)曾提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。因此，此次試點(diǎn)實(shí)則是住房供應(yīng)體系改革的進(jìn)一步深化。
深化的一個(gè)成果，在于集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，實(shí)際上打破了1998年以來，城市住房由政府征地、壟斷國(guó)有土地建設(shè)的局面。這意味著原來處于灰色地帶的“城中村”和城郊接合部的村集體，可以名正言順開發(fā)房屋用于出租，做出租生意。
如此看來，《方案》可以算作是一次土地制度的技術(shù)性改革，更深層的意義在于，提高農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的完整性。
事實(shí)上，我國(guó)城市居民與農(nóng)村居民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的完整性是不同的。
對(duì)中國(guó)城市居民而言，經(jīng)過房改后，他們可以低價(jià)購(gòu)買公租房，公租房的使用權(quán)就變?yōu)椤爱a(chǎn)權(quán)”。因此，房屋產(chǎn)權(quán)由房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)組成，城市居民對(duì)城市土地只擁有使用權(quán)。
不過，雖然只擁有使用權(quán)，但可自由買賣、傳給下一代，城市土地實(shí)則被財(cái)產(chǎn)化了。相比后來房地產(chǎn)的巨大增值，很大程度上就是把城市土地，以使用權(quán)形式，分享給了當(dāng)初低價(jià)購(gòu)買土地的市民。另一方面，如果城市居民移民變成他國(guó)公民，依然可以把房子賣掉換成現(xiàn)金，這意味著，城市居民可以把土地福利帶到國(guó)外，產(chǎn)權(quán)更加完整。
但農(nóng)民土地不一樣。雖然農(nóng)民名義上擁有土地產(chǎn)權(quán)，但由于身份等問題限制，勿說帶出國(guó)門，即便是在一國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)化身份（比如考上大學(xué)），也可能失去土地所有權(quán)。
而且，農(nóng)民不但以集體形式擁有土地，土地的用途也被嚴(yán)格限制，必須經(jīng)過征地，才能轉(zhuǎn)化性質(zhì)，變?yōu)槠渌猛尽Ｓ捎谵r(nóng)民沒有直接交易權(quán)，所以，農(nóng)民雖然名義私有土地，但所有權(quán)卻比城市居民使用權(quán)更不完整。權(quán)利不完整，收益也將受損，各地征地也多因此產(chǎn)生糾紛。
此次試點(diǎn)改革，至少?gòu)募夹g(shù)上，使得農(nóng)民產(chǎn)權(quán)更加完整。集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，沒有了征地過程，農(nóng)村土地與城市土地的差價(jià)，則由農(nóng)村集體、農(nóng)民和承租人分享。城市居民降低租房開支自不必說，對(duì)農(nóng)民而言，則拓寬了集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民增收渠道，收益也將因此增加。
當(dāng)然，雖然《方案》對(duì)土地用途做了限制，只能建設(shè)租賃房。不過，租賃時(shí)間長(zhǎng)短等方面，也存在諸多探索空間。比如，長(zhǎng)達(dá)四十年、五十年的租賃合同，幾乎等同于購(gòu)買自住。在租售同權(quán)的公共服務(wù)體系之下，這也意味著所謂小產(chǎn)權(quán)房能夠與一般商品房平起平坐。
當(dāng)然，試點(diǎn)也面臨一些挑戰(zhàn)。由于我國(guó)農(nóng)民的契約意識(shí)與法治意識(shí)有待提高，對(duì)于修建租賃房的開發(fā)商而言，和農(nóng)村集體協(xié)商成本大，契約可靠程度低。因此，土地雖然便宜，后續(xù)糾紛或在所難免。政府如何建立相關(guān)制度、扮演好居間角色，處理法律方面的相關(guān)問題，則是需要進(jìn)一步關(guān)注的。
作者系上海金融與法律研究院研究員
