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2025年07月20日
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干線公路城市化問題涉及諸多法律問題，也是公路法理研究所亟待思考的問題。本文將以公路法理視角出發，從公路的自然屬性與行政屬性分析出發，思考干線公路城市化中的路產保護和路權維護等法律關系，以期對干線公路城市化中的涉法問題有一個學理應對。
行政權屬問題
“路”具有不同的自然屬性與行政屬性。國道、省道等干線公路與城市道路，形式上都是路，這是其自然屬性，個中隱含著特定的運力支撐條件與技術保障內涵。路的自然屬性，是一個物理功能與工程技術的復合價值體現，是路產的物質技術形態，也是路權實現的物理學基礎。“路”的行政屬性，強調路及其路網的層級職責，在法律關系內容上，體現的是公路社會關系中的權利與義務，強調路及其路網的全局戰略價值和法治精神。顯然，“路”的行政屬性，是一個具有全局利益與層級權益調整內涵的等級權能形態，既是路產保護的層級權能范疇，也是路權實現的效度差異表現，具有時空與效力范圍的權利義務規定性。根據《公路法》關于公路行政分級的規定，公路的行政屬性，承認公路的自然屬性，更強調特定行政級別的公路，在“統一規劃、分級管理”的公路行政法治原則下，統一規劃的發展戰略與因級而治的法治思路。那種認為干線公路與城市道路都是路的觀點，是只看到了路的自然屬性，而忽視了路的行政屬性，繼而將導致干線公路及其路網的路產安全問題、全局性運行障礙問題成為可能。
“路”具有不同的空間定位與法律地位。公路與城市道路具有不同的空間規劃定位與法律地位的規定性。
特定地方政府變更干線公路為城市道路，其涉及是否遵守《公路法》、《城市規劃法》規定問題。在一些經濟發達區域的特定城市，其市公路局已于2006年起，就著力推行實施“**市主干公路逐步城市化管理”計劃，試圖在3至5年內，使其市區周邊主要出入口主干公路基本達到城市道路的標準或要求。上種現象便被稱為“干線公路城市化”，即，參照城市道路標準對城市外的干線公路進行建設和管理，完善路面、排水溝、人行道、安保工程、交通標志標線、綠化工程、路燈等設施，甚至在市區近郊、人居密度較高、繁華的路段增設人行天橋。這種強化“路”的自然屬性，忽視“路”的行政整體性屬性及其利益的傾向，更看中干線公路增值城市利益的方面，而忽視了干線公路城市化以后的路網負價值。這種傾向與“統一規劃、分級管理”的公路行政原則是否相悖，在法律關系上，是否會鼓勵和肯定某些無序公路社會關系的發生？是否會影響“全面規劃、合理布局”的公路發展原則，是否會影響公路與國民經濟、社會發展以及國防建設需要的關系，是否會形成公路建設與城市建設，以及與其他交通方式的不協調問題。干線公路城市化問題，使得“路”的空間定位弱化，法律地位模糊，客觀上等于鼓勵公路事業和城市化發展中的地方利益傾向，即以追求地方利益，替代全局利益。
“路”具有不同的行政規劃與行政要求。公路養護可以市場化，公路養護行政不可以市場化。公路養護管理，屬于公路養護行政、路政的范疇，是國家意志使然，不可以隨意處置，更不可以市場化。公路行政與城市道路行政是兩個既有聯系，又相立區別的行政范疇。國道、省道等干線公路，其行政，基于國家行政權在公路路網的具體體現與有效延伸，是以國家行政全局戰略為背景進行規劃與管理的。與之相對應的城市道路，其規劃與行政，更多地考慮本城市交通運輸基礎條件與發展可能，相對于干線公路行政，具有局部、地方的意義。如果一些地方政府或交通委（廳/局）
出于地方利益的考慮，出臺一些越權文件，將靠近城市的一些干線公路劃歸為市政道路，是否存在著與《公路法》關于變更公路用途規定相悖的問題。
法理分析
干線公路城市化傾向涉及公路路產保護與路權維護。干線公路城市化，涉及公路規劃編制的變更，公路產權關系的變更。
這一變更是否符合權利義務一致原則,是否符合《公路法》關于保護公路路產、維護公路路權的規定，是否程序正當，都須給予法理解釋。
干線公路城市化傾向與路政管理目標相悖，易造成路產的隱形流失。根據《路政管理規定》，我國路政管理中有兩個顯著的目的，一是保護路產，二是維護路權。路產是指保證公路正常發揮作用的物質條件，是國家財產，包括公路、公路用地、公路附屬設施等等。路產保護旨在確保公路、公路用地及公路附屬設施處于良好的狀態，能得到可持續使用。如果干線公路城市化，其路產保護要求和內涵標準發生了變化。公路規劃與城市建設規劃是不同范疇內的國民經濟發展規劃，根據《公路法》的相關規定，公路與城市道路有質的差別。《公路法》規定，規劃公路時，要堅持靠城不進城，公路要與村鎮保持規定距離，以“防止造成公路街道化，影響公路的運行安全與暢通”。將干線公路城市化，意味著該干線公路已經成為城市道路的組成部分，原干線公路如果繼續擔負公路網中的任務，等于公路進了城，與《公路法》精神相悖。現有國道、省道改建時，要“靠城不進城”，“避開城區另辟新線”。也就是說，根據《公路法》的相關規定，干線公路城市化政策已經違反了《公路法》及《公路安全與保護》，與我國依法行政的法制統一原則是大相徑庭的。
干線公路城市化是不科學且不合法的公路政策，其在很大程度上會導致干線公路路產的無形流失與破壞。如果城市道路的養護標準高于干線公路，若地方交通主管部門越權將城市周邊的干線公路部分劃歸于城市道路，則帶來養護資金困難，將會導致對干線公路整體路產的保護水平的降低，致使干線公路路產的無形流失及隱形破壞成為可能。路產是干線公路存在的物質載體，只有保護好路產，干線公路才能更好發揮其在公路網中的重要樞紐地位，確保整個公路網的暢通及完善，這也是間接帶動干線公路周邊城市發展的題中之義。
行政權的挑戰之意
《公路法》第十六條規定，國道規劃的局部調整由原編制機關決定。國道規劃需要作重大修改的，由原編制機關提出修改方案，報國務院批準。上述規定，明確了路經特定城市的干線公路（如國道）若要調整為城市道路，至少要經過系列的正當程序，履行變更手續。未經國務院批準，擅自變更國道等干線公路用途，本質上是對公路產權的非法變更。從公路產權行使視角分析，干線公路城市化，就是將干線公路事實轉化成為了城市道路。這一變更沒有法律依據。根據《公路法》相關規定，公路產權是屬于國家的，其行使機構是代表國家的交通主管部門。正如《公路法》第八條所規定，國務院交通主管部門主管全國公路工作，縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區域內的公路工作。
根據《城市道路管理條例》等規定，城市道路的產權也是屬于國家，其行使機構是代表國家的城市建設行政主管部門。正如《城市道路管理條例》第六條所規定，國務院建設行政主管部門主管全國城市道路管理工作，地方人民政府城市建設行政主管部門主管本行政區域內的城市道路管理工作。可見，干線公路與城市道路的產權行使者是相互獨立且各司其職的國家機構。
在干線公路城市化過程中，城市周邊的干線公路轉變為城市道路，就涉及到其產權行使機構的變更——由交通主管部門變為城市建設行政主管部門，這無疑涉及交通運輸主管部門的干線公路行政體制的變更與銜接問題，最終會導致交通運輸主管部門及其管理機構對部分干線公路區段管理行政權的虛設與落空，難免出現矛盾尬尷的路政執法情形。同時，相關干線公路管理機構，即沒有城市周邊干線公路的占有、使用、處分和收益的權利，卻要付出對干線公路養護及管理的義務，這與公路行政所遵循的平衡原則向違背。在這里應注意的是，《城市道路管理條例》第十五條規定，縣級以上城市人民政府應當有計劃地按照城市道路技術規范改建、拓寬城市道路和公路的結合部，公路交通行政主管部門可以按照國家有關規定在資金上給予補助。這一規定貌似為干線公路城市化提供了法規依據，實質不然。與《公路法》這一基本法律以外的法律相比，《城市道路管理條例》只是國務院發布的行政法規，其法律效力及位階是低于《公路法》的，也就是說，城市周邊的干線公路仍然要遵循《公路法》“靠城不進城”的原則，避免干線公路劃歸為城市道路。公路產權行使者只能是交通運輸主管部門，將城市周邊干線公路劃歸為市政道路，目前尚無有效的法律依據。
干線公路城市化從程序上來看，并未遵循《公路法》相關規定。從法理和依法行政視角分析，程序公正是保證實體公正的重要手段，任何國家機構在沒有依程序辦事的情況下，其行為是可以撤銷甚至無效的。公路與城市道路的劃分，應以是否形成街道或近期城市發展規劃區域為界限，由省級交通主管部門與當地城建部門共同商定，并隨城市建設區域的發展變化進行合理調整。根據《公路法》精神，經批準的省道等干線公路，其規劃需要修改的，由原編制機關提出修改方案，報原批準機關批準。如果一些市級公路局，出于其城市發展需要，在未經過干線公路規劃審批機構或省級交通主管部門審批的情況下，擅自將城市周邊的干線公路劃歸為城市道路，并采用城市道路管理辦法，在干線公路段設置紅綠燈、人行天橋等城市道路交通基礎設施，在很大程度上影響了干線公路快速暢通的設計及運行功能。筆者認為，公路與城市道路應嚴格劃分，地方公路交通主管部門不可因擺脫對城市周邊干線公路養護和管理的職責，而未進行任何法律程序便將公路轉變為城市道路，這無疑還涉及公路投資者產權利益的保護問題。綜上，從產權變更程序上看，干線公路城市化須遵循相關法律程序，否則，這種變更是可以被撤銷，本身就是無效的行政行為。
對策與建議
干線公路城市化傾向背后有著復雜的利益動因，須統籌依法應對。根據國家《綜合交通網中長期發展規劃》，依法統配交通資源，實現低成本執法，應是公路行政的價值追求。
在級別管理監督意義上，《公路法》第八條等有明文規定，相關下位法賦予了“統一規劃、分級管理”的層級內涵。
2011年3月出臺的《公路安全保護條例》第三條規定，“國務院交通運輸主管部門主管全國公路保護工作。”同時規定，“縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門主管本行政區域的公路保護工作。”縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門對國道、省道的保護職責，由省、自治區、直轄市人民政府確定。根據該精神，擅自劃轉干線公路為城市道路者，均無法律支持。
干線公路城市化問題應對需要地方公路管理機構的配合。如前所述，干線公路城市化傾向是城市化進程的一個特殊現象。一些地方以干線公路城市化的方式，彌補其城市道路供給的不足，試圖利用干線公路的重要經濟社會地位來拉動城市發展。這種理念與《公路法》中公路靠城不進城的原則相悖。
干線公路從規劃、建設、養護、經營（收費公路）、使用、管理等法律關系中，均體現出一種國家戰略地位和不可輕易處分變更的剛性規定。規范干線公路城市化問題，需要在體制和政策上的協調一致。
干線公路城市化傾向的實質源于利益驅使。完善《公路法》及其下位法中關于“統一規劃、分級管理”的國道、省道公路行政原則，維護國家路網的權威性與嚴肅性，加快綜合交通運輸體系的行政資源整合，對于維護國家法制統一與路產安全，具有重要意義。
