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2025年07月19日
星期六
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主持人：本報記者施維
嘉賓：北京農村經濟研究中心研究員張英洪——北京農村經濟研究中心研究員，法學博士，主要研究領域：農村和農民問題。
長期以來，城鄉二元結構成為制約我國經濟社會發展的重要障礙。近年來，加快推進城鄉一體化、破除城鄉二元結構，已成為主流政策選擇，各地在推進城鄉一體化中出臺了不少新措施，取得了許多新進展。但是綜合來看，當前一些地方正在推進的城鄉一體化，還主要側重于破除傳統的城市與農村、市民與農民間的二元結構，而較為忽視破除城市內部外來人口與本市人口之間的身份、權利不平等。對此，有學者稱之為雙重的城鄉二元結構。本期對話，我們請來了對這一問題非常關注的北京農村經濟研究中心研究員張英洪與大家一起討論。
主持人：我們知道，城鄉二元結構是我國在社會結構上實行城市、鄉村二元分割的主要形式，主要強調的是城市與農村、市民與農民間的兩套不同的社會管理、福利制度，隨著我國城鄉一體化發展的不斷推進，這些問題在很多地方已經有了較好的解決；近年來，隨著大量農民涌入城市謀生發展，城市內部的“二元結構”問題開始凸現，對這一問題您怎么看？
張英洪：我認為，現在我國事實上存在雙重“二元結構”，我們稱之為靜態與動態兩種形態。靜態的二元結構就是在計劃經濟體制下基于農民與市民兩種不同的戶籍身份，以此建立城市與農村、市民與農民兩種權利不平等的制度體系，實行“城鄉分治”，使農民處于“二等公民”的不平等地位。
動態的二元結構是基于本地居民與外來人口(主要是農民工，但不只是農民工)兩種不同的身份，以此建立城市本地居民與外來人口兩種權利不平等的制度體系，實行“城市分治”，使外來人口處于“二等公民”的不平等地位。靜態二元結構與動態二元結構共同構成了當代中國的雙重二元結構。在沿海發達地區和各大中城市，雙重二元結構交織在一起，共同構成了我國城市化和城鄉一體化面臨的重大體制障礙。
主持人：這兩種二元結構有著怎樣的區別和聯系？
張英洪：我國靜態二元社會結構形成于20世紀50年代，它是計劃經濟體制的產物，是政府主導的制度安排的結果；動態二元社會結構形成于20世紀80年代，它是市場化改革的產物，是市場力量和政府行為雙重作用的結果。但這種動態二元結構卻是在傳統靜態城鄉二元結構的基礎上形成的，換言之，城市中的動態二元結構是對靜態城鄉二元結構的復制與異地再生。
改革開放以來，隨著工業化、城市化的發展，人口不斷向城市集中，全國各類城市的外來人口不斷增長，一些城市的外來人口大大超過了本地人口。在傳統的城鄉二元社會結構的基礎上，市場化改革的力量又在城市催生了新的動態二元結構。全國各類城市特別是大中城市和經濟發達地區的城鎮，同時形成了傳統的靜態城鄉二元結構與改革以來出現的動態二元結構疊加在一起的雙重二元結構。凡是有外來人口的城市和城鎮都存在著雙重二元結構，在外來人口大量集聚的大中城市，雙重二元結構表現得尤為突出。
主持人：實際上，現在我們討論比較多的農民工問題、“蟻族”問題、流動人口問題等城市外來人口問題，都屬于動態二元結構范疇內的。但是，我們現在講破除城鄉二元結構、推進城鄉一體化建設，更多的是將注意力投放在靜態二元結構上，而相對忽視動態的二元結構。
張英洪：對于外來人口，各地雖然出臺了改善農民工等外來人口待遇的政策，但許多城市政府在對待外來人口上的傳統思維和政策仍然存在。由此造成的一種新現象是，在城鄉一體化進程中，傳統靜態的城鄉二元結構正在破除，而動態二元結構在某些地區卻在強化。尤其是在發達地區各大中城市中，這里的外來人口數量已經大大超過了本地戶籍的農業人口，從某種意義上說，這些地區動態二元結構的消極影響甚至超過靜態二元結構。
隨著城市化的快速推進，外來人口不斷增多，全國各大城市中的動態二元結構所引發的經濟社會問題明顯加劇。例如在城鄉結合部改造安置中呈現出城鄉結合部改造截然不同的安置失衡現象。一方面，當地居民得到了安置房，獲得了拆遷補償款；另一方面，外來戶則基本沒有得到安置，更談不上拆遷補償。
在城市的動態二元結構中，外來人口面臨的主要問題是戶籍身份、子女上學、就醫、房屋居住、社會保障、公共參與等公民身份問題和基本公共服務問題。長期的不平等境遇，使城市外來人口的不公正感不斷積累。近些年來城市社會中日益凸顯的農民工問題、“蟻族”問題、“蝸居”等城市社會問題，正是動態二元結構所積累的深層次矛盾的典型反應。不破除動態二元結構，就不可能解決上述社會問題。
主持人：也就是我們在推進城鄉一體化發展中，必須樹立全面的而不是片面的城鄉一體化思維，必須從破除動態二元結構這個根本上去認識和解決外來人口問題，破除雙重二元結構。
張英洪：所謂全面的城鄉一體化思維，就是要樹立既統籌兼顧當地城鄉居民權益，又統籌兼顧本地戶籍居民與外來流動人口的權益，實現市民與農民、本地居民與外來人口的身份平等、機會平等和權利平等。既要使本市戶籍農民共享城市發展成果，也要使外來人口共享城市發展的成果。忽視外來人口基本權益，只是片面的城鄉一體化，實質上并沒有完全跳出城鄉二元結構的傳統思維。
要按據黨的十七屆三中全會精神，堅持統籌城鄉發展，把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局作為根本要求，堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的方針，推進城鄉基本公共服務均等化，消除對農民的制度性歧視，使廣大農民平等參與現代化進程、共享改革發展成果。靜態的城鄉二元結構有比較明顯的城鄉和戶籍界限，這是當前破除城鄉二元結構的工作重點和落腳點。動態的二元結構存在于城市之中，它沒有明顯的地理界限，但卻有顯著的身份界限。
要重新認識城市的外來人口，著力破除動態二元結構。要通過體制機制創新，重點實現和保障外來人口平等的就業權、受教育權、健康權、居住權和社會保障權，實現和保障外來人口對城市公共事務的選舉權、知情權、參與權、表達權和監督權。切實破除城市中的動態二元結構，應當成為各類城市加快城市化和城鄉一體化的重中之重。
