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2025年09月04日
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編者按：
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是科學發(fā)展觀中五個統(tǒng)籌（要統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展；要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；要統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展；要統(tǒng)籌人和自然和諧發(fā)展；要統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放。）其中的一項內(nèi)容，是黨中央根據(jù)新世紀我國經(jīng)濟社會發(fā)展的時代特征和主要矛盾，致力于突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，破解“三農(nóng)”難題，全面建設(shè)小康社會所作出的重大戰(zhàn)略決策。要落實這一戰(zhàn)略決策，必須給出戰(zhàn)略重點與對策建議。為此，我刊特約住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)司原司長李兵第就我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的現(xiàn)狀及制度構(gòu)建與政策思考做出對策建議，由于篇幅較長，文章將分兩期刊發(fā)。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨著新的機遇與新的挑戰(zhàn)
黨的十六屆三中全會以來，黨中央根據(jù)國際城市化發(fā)展的一般規(guī)律和國家現(xiàn)代化建設(shè)的需要，進一步加強了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的工作力度，明確提出“解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，事關(guān)全面建設(shè)小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重”。在2009年的中央經(jīng)濟工作會議上又著重指出，統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，著力提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，發(fā)揮城市對農(nóng)村的輻射帶動作用，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)良性互動，壯大縣域經(jīng)濟，大力加強縣城和中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)，引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向小城鎮(zhèn)集聚，鼓勵返鄉(xiāng)農(nóng)民工就地創(chuàng)業(yè)。
（一）對當前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展階段的基本判斷
對當前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展階段的基本判斷，比較完整的表述是在黨的十七屆三中全會的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，“我國總體上已進入到以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期”。中共中央總書記胡錦濤同志在中央省部級領(lǐng)導(dǎo)干部學習班上講到，如果我們不能加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，我國今后發(fā)展代價就會越來越大，空間就會越來越小，道路就會越走越艱難。前一段話用了“發(fā)展階段、關(guān)鍵時刻和重要時期”三個帶有跨越時空的宏觀量詞來表述對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段的判斷，后一段話用三個“越來越”表達轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的緊迫性，語言十分凝練，表述異常深刻，內(nèi)函相當廣泛。
我們國家整體發(fā)展目標已經(jīng)由滿足生存型向全方位促進發(fā)展消費型轉(zhuǎn)變，國家的社會體系建設(shè)被提到了應(yīng)有的位置。從這個背景認識，上述文字蘊含著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)深化改革轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的三個基本觀點。一是新時期轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式必須要尋求新的路徑突破，既包括綠色能源、空間技術(shù)等高端產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，也包括轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學發(fā)展，實現(xiàn)城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，更多地引入和依托外部的力量推動農(nóng)村發(fā)展，走城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。二是深化農(nóng)村改革發(fā)展必須突破部門的局限性。解決中國農(nóng)村的發(fā)展問題僅僅依靠農(nóng)村內(nèi)部的自身改革是不行的，僅僅依靠農(nóng)業(yè)部門也不行，必須國家整體、城鄉(xiāng)整體、部門整體組織動員起來，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求，推動農(nóng)村深化改革，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展必須更多地關(guān)注受益層面，致力于解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這一突出問題，擺脫近些年改革受益層面偏窄，受益層面日益精英化、高層化的傾向，讓廣大農(nóng)民也能夠公平地享受改革開放成果。顯然，黨對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段的基本判斷是十分清晰明確的，由此要求的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革發(fā)展任務(wù)是十分艱巨的。
（二）現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差距擴大成因的基本認識
對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段的基本判斷既來源于對發(fā)展速度的清醒認知，也來自于對發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾沖突的深刻了解。近些年城鄉(xiāng)發(fā)展中的一個突出問題是城鄉(xiāng)居民收入差距在不斷擴大。就全國性而言，1978年農(nóng)民人均純收入134元，2009年5153元，同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入343元和17175元。城鄉(xiāng)收入差距從30年前的 2.56 :1 已經(jīng)擴大到到現(xiàn)在的3.33 : 1，進入本世紀以來，正以每年1000元的絕對差在發(fā)展。
城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴大是什么引起的，其基本成因究竟應(yīng)該如何認識，這是科學決策的基礎(chǔ)，各方學者觀點不盡一致。黨中央經(jīng)過廣泛調(diào)查深入研究，認為城鄉(xiāng)收入持續(xù)擴大的基本成因已經(jīng)從工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差，轉(zhuǎn)化為 “主要表現(xiàn)為農(nóng)村資源要素價值流失”，也就是說，是從產(chǎn)品形態(tài)更多地轉(zhuǎn)向了價值形態(tài)。產(chǎn)品形態(tài)我們可以更多地通過價格杠桿調(diào)節(jié)來平衡，但是價值形態(tài)更多地是需要通過制度改革機制創(chuàng)新來解決，通過促進城鄉(xiāng)發(fā)展條件和發(fā)展環(huán)境的公平性來解決。2010年的全國人大會議通過的修改選舉法，讓城鄉(xiāng)按照相同的人口比例選舉人大代表，為解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，夯實了科學民主決策的政治基礎(chǔ)。
（三）擴大內(nèi)需是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的宏觀要求
2009年底召開的中央農(nóng)村工作會議提出，“把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會的根本要求，把改善農(nóng)村民生作為調(diào)整國民收入分配格局的重要內(nèi)容，把擴大農(nóng)村需求作為拉動內(nèi)需的關(guān)鍵舉措，把建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重大任務(wù)，把建設(shè)社會主義新農(nóng)村和推進城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動力，……”。
目前各地正在編制“十二五”規(guī)劃，都在落實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式這條主線，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標。就全國發(fā)展目標而言，有兩個“十二五”期末的發(fā)展指標最需高度關(guān)注。一是我國的人均GDP將會超過5000美元，這不但代表著我們國家的綜合國力發(fā)展水平的躍升，也標志著人均社會消費水平的不斷提升。第二個是我們國家的城鎮(zhèn)化率將超過50%，這表明我們國家社會消費層次在面上的整體提升，和我們國家社會消費規(guī)模的總體擴張。我們國家將逐步走上注重內(nèi)需為主的發(fā)展消費階段。在這一發(fā)展階段中，國家把改善農(nóng)村的民生作為調(diào)整國民收入分配格局的重要內(nèi)容，擴大農(nóng)村消費需求有了相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)村對于拉動內(nèi)需的作用將會逐步增強。這應(yīng)當是我們統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃必須考慮的宏觀背景與基本要求。
（四）現(xiàn)階段城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的基本目標指向
實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是一個比較長期的歷史過程，我們不能因為任務(wù)艱巨、過程長期，而無限期的等待下去，我們必須要有所作為。現(xiàn)階段城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標重點是逐步消除現(xiàn)代化進程中的三大不平衡，一是區(qū)域發(fā)展的不平衡，二是城鄉(xiāng)（國家和地區(qū)層面）發(fā)展的不平衡，三是經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展的不平衡。城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡不僅僅表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展方面，也相當程度地反映在社會發(fā)展方面，因此，解決這三大不平衡涉及的領(lǐng)域相當廣泛，包括經(jīng)濟社會政治文化等各個方面。當前可以抓住四方面目標重點推動。
第一，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場。讓先進生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動，讓主要市場要素在城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)，努力創(chuàng)造從根本上解決農(nóng)村資源要素價值不斷流失的制度環(huán)境。這里涉及到國家規(guī)劃體制、土地管理制度、水等稀缺性資源利用、生態(tài)環(huán)境保護、公共財政投資以及其他產(chǎn)業(yè)要素流轉(zhuǎn)（如科技、就業(yè)等）等方面的制度建設(shè)。
第二，推動基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)逐步向城鄉(xiāng)全領(lǐng)域延伸。作為國家或區(qū)域性的網(wǎng)絡(luò)化基礎(chǔ)設(shè)施要在國家公共財政投資主體與引導(dǎo)下，逐步延伸到農(nóng)村地區(qū)的全部行政村。同時，還要通過多種途徑解決部分農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施極度短缺的問題。
第三，推進基本公共服務(wù)逐步均等化。主要是就業(yè)平等、社會保障、醫(yī)療保障、公共基礎(chǔ)教育和城鄉(xiāng)居民的居住權(quán)利等，向農(nóng)村地區(qū)和包括廣大農(nóng)民群眾在內(nèi)的全體居民實現(xiàn)全覆蓋。
第四，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理與公共服務(wù)。讓現(xiàn)代文明向農(nóng)村傳播，現(xiàn)代文化和現(xiàn)代管理覆蓋農(nóng)村全部社區(qū)。
（五）國家深化農(nóng)村改革發(fā)展的一系列舉措
為了逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，國家采取了一系列的支農(nóng)惠農(nóng)優(yōu)農(nóng)的措施，推動農(nóng)村深化改革與發(fā)展，讓農(nóng)民得到更多的實惠，讓農(nóng)村繁榮穩(wěn)定。一是持續(xù)增加對“三農(nóng)”的投入——2003-2007年用于三農(nóng)支出的總量1.6萬億，2009年三農(nóng)投入達到7600億元，其中公共財政投入3900億元。二是繼續(xù)推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)步發(fā)展。根據(jù)國際現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)進入到糧食補貼階段，中央和各級政府加大了對農(nóng)民種糧的補助。除糧食補貼外，還開展了良種、能繁母豬等養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)的補貼。三是抓好農(nóng)村水、電、路、氣、房五項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件，改變農(nóng)村的發(fā)展環(huán)境，改進農(nóng)村的生活水平。四是努力推進以農(nóng)村新型合作醫(yī)療、農(nóng)村義務(wù)教育制度、農(nóng)村新型社會養(yǎng)老試點為主要內(nèi)容的農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的改革，進一步加大農(nóng)村基層的公共服務(wù)。五是探索農(nóng)村社會管理領(lǐng)域的改革。如農(nóng)村稅費改革，縣鄉(xiāng)行政管理制度改革，戶籍制度改革以及金融服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域的改革。六是繼續(xù)推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。集體林權(quán)制度改革已在全國普遍推進，加大了對農(nóng)村土地管理和使用制度改革的探索，成都重慶在探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場方面取得了積極進展。七是加強對農(nóng)民工在城鎮(zhèn)永久就業(yè)、居住、落戶和子女教育等制度方面的創(chuàng)新與改革，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重大突破。
2010年中共中央一號文件明確提出了三個優(yōu)先：即，財政支出優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資優(yōu)先投向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村民生工程，土地出讓收益優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各級政府正在按照中央文件要求，投入更多的力量推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作。可以說，“——經(jīng)過幾年來的艱辛探索、不懈努力，我們已經(jīng)鮮明確立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本方略，基本構(gòu)建起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策體系，初步搭建起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度框架，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的道路上邁出了重大而堅實的步伐。”
二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的制度構(gòu)建與思考
中國目前仍處于重要的發(fā)展時期，這一點絕不能因為經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模總量在全球躍升到第二位而動搖。我國依然處于經(jīng)濟社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型期，全力推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、全球化是國家發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，是民族自立的必經(jīng)之途。因此，我們要在重在發(fā)展、重在轉(zhuǎn)型、重在國情的認識基礎(chǔ)上更加全面推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的制度構(gòu)建。
（一） 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要走有差別化的城鄉(xiāng)發(fā)展道路
1、基本觀點
城鄉(xiāng)有差別的發(fā)展道路是國際城鎮(zhèn)化發(fā)展歷史所證明的了。迄今為止，一些發(fā)達國家，尤其是發(fā)達的經(jīng)濟大國的發(fā)展歷程已經(jīng)證明并且在繼續(xù)證明，脫離現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，失卻繁榮穩(wěn)定農(nóng)村的支持，單純推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、全球化的發(fā)展道路充滿著極大的危險性、不可預(yù)見性和不可持續(xù)性。國際城鎮(zhèn)化發(fā)展實踐和一般規(guī)律也表明，目前還沒有一個人口大國、經(jīng)濟大國的城市化是靠單獨發(fā)展大城市或特大城市實現(xiàn)的。除個別像新加坡這樣的城市國家外，發(fā)達國家的小城鎮(zhèn)都是承載城鎮(zhèn)人口的主要載體。德國是城鎮(zhèn)體系和區(qū)域結(jié)構(gòu)最均衡的國家之一，城鎮(zhèn)化率達97%，其中70%的人居住在小城鎮(zhèn)。美國有超過50%的人居住在5萬人以下的小城市和小城鎮(zhèn)。我國2008年小城鎮(zhèn)（縣城和建制鎮(zhèn)）人口2.6億，占全國人口的20%，占城鎮(zhèn)人口的40%，也就是說，約60%的城鎮(zhèn)人口是居住在設(shè)市城市中的。
前幾年，我們委托了一個課題，名稱叫《發(fā)達國家鄉(xiāng)村建設(shè)——考察與政策研究》和《發(fā)達國家郊區(qū)建設(shè)——案例與政策研究》，重點是研究發(fā)達國家在城市化率50%左右時期的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主題政策。上述課題表明，“西方國家戰(zhàn)后分散化發(fā)展有其自身的政治條件和經(jīng)濟基礎(chǔ)，避免戰(zhàn)爭破壞是分散化城市發(fā)展模式最基本的政治原因；現(xiàn)代科學技術(shù)發(fā)展已經(jīng)成為城市分散化發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)；西方文化的消費主義傾向極大地刺激了城市向分散化方向發(fā)展；經(jīng)濟科學研究的合理主義理念又為城市分散化發(fā)展準備了理論基礎(chǔ)。” 即使是這樣的發(fā)展，美國等國家已經(jīng)在反思分散化發(fā)展的政策，絕大部分的州已經(jīng)實施“都市拓展界限”，將城市的空間發(fā)展嚴格地限定在一定的范圍內(nèi)。顯然，走西方國家尤其是美國分散化發(fā)展的道路不是中國城市群和大城市郊縣發(fā)展的首選，更不是我國農(nóng)村地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展的必然，中國的資源環(huán)境狀況絕對無法承受分散化的城鎮(zhèn)發(fā)展。
我國是人口大國，又是農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費大國， 各地區(qū)的發(fā)展環(huán)境、自然稟賦、又有著極大的差別，絕不可能有統(tǒng)一的唯一的城鄉(xiāng)發(fā)展模式。
2、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要體現(xiàn)城鄉(xiāng)差異化發(fā)展要求
轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革，很重要的一點是要注意體現(xiàn)城鄉(xiāng)差異化的發(fā)展要求。在我們國家發(fā)展中，城市和鄉(xiāng)村分別承擔著不同的發(fā)展任務(wù)，不同的城鄉(xiāng)聚落空間也分別承擔者不同的功能或職能，這種發(fā)展任務(wù)和職能功能的區(qū)別決定著城鄉(xiāng)發(fā)展的差異性。城鄉(xiāng)空間有差異化發(fā)展既是國際社會城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，也是中國特色城鎮(zhèn)化道路的重要內(nèi)涵之一。推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化，并不是要消除這種空間發(fā)展上的差異，履平職能分工的區(qū)別，也絕不是要把農(nóng)村變?yōu)槌鞘校且蟪鞘泻袜l(xiāng)村在發(fā)展條件上要盡可能地公平，在發(fā)展成果上盡可能地共享。
一般來講，我國廣大的農(nóng)村地區(qū)要承擔起國家的糧食安全、生態(tài)安全、環(huán)境安全以及能源安全的重任，以四大安全保證我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。與此同時，作為城市或城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點地區(qū)，主要是加強大城市和城鎮(zhèn)群的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境設(shè)施和公共服務(wù)能力的建設(shè)，讓城市和城鎮(zhèn)群在更大的空間范圍內(nèi)發(fā)揮提高經(jīng)濟社會生態(tài)文化等綜合承載能力的作用。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的城鄉(xiāng)融合地區(qū)，如城鎮(zhèn)密集地區(qū)、大城市周邊郊縣地區(qū)、國家重點發(fā)展的沿海地區(qū)，應(yīng)該重點推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，適時適度推進農(nóng)村居民點聚落空間調(diào)整，下決心再造已經(jīng)失卻的城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，形成與城鎮(zhèn)合理分布、功能有別、緊密聯(lián)系的城鄉(xiāng)空間布局。這一地區(qū)的農(nóng)村土地價值較高、升值潛力大，極易被以各種名目和形式占用，因此更要注重對農(nóng)村地區(qū)環(huán)境空間、綠色空間、生態(tài)空間的保護，劃定嚴格的規(guī)劃控制建設(shè)區(qū)域。可依據(jù)各地自然生態(tài)條件，重點發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、現(xiàn)代觀光農(nóng)業(yè)和高科技裝備的設(shè)施農(nóng)業(yè)，保護對于城市生態(tài)環(huán)境起著重要作用的生態(tài)綠地和環(huán)境濕地。對于那些尚不具備成建制推進城鄉(xiāng)一體化的農(nóng)業(yè)地區(qū)、牧業(yè)地區(qū)、生態(tài)保護地區(qū)，重點是加強城市基礎(chǔ)設(shè)施的延伸服務(wù)，加大公共財政的支持力度，吸納支持農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展的多種服務(wù)業(yè)。
3、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要推動中國現(xiàn)代化發(fā)展歷程中的歷史性的“三個改變”
在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要主動地認識并穩(wěn)妥地推進“三個改變”。一是改變以往自然經(jīng)濟條件下形成的農(nóng)村地區(qū)聚落方式，重構(gòu)城鄉(xiāng)空間聚落形態(tài)，形成以中心城市、縣城、重點建制鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)和中心村為核心的城鄉(xiāng)居民點聚落體系。這些年，農(nóng)村地區(qū)的居民點呈現(xiàn)出明顯的逐步減少趨勢，根據(jù)國家有關(guān)統(tǒng)計資料，2004年全國自然村莊321萬個，比1990年的378萬個已經(jīng)減少57萬個，行政村數(shù)量也減少了數(shù)萬個。這一趨勢還將繼續(xù)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要順勢而為、因勢利導(dǎo)，做好調(diào)查，科學規(guī)劃布局引導(dǎo)。二是要改變以城市為主、為重的公共服務(wù)布局模式，形成推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和社會保障等基本公共服務(wù)均等化建設(shè)的制度機制，形成以小城鎮(zhèn)為主的農(nóng)村公共服務(wù)中心服務(wù)圈。三是要改變以往以農(nóng)事為主的社會管理模式，探索新型城鄉(xiāng)社區(qū)的市民社會管理方式，形成依托小城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會管理體制。這是伴隨城鎮(zhèn)化整個發(fā)展歷程的歷史任務(wù)。
4、不盲目追求“普適性”的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展
轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式必然要求轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，轉(zhuǎn)變城市的發(fā)展方式，這更需要注意到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有著十分鮮明的地域性和階段性，絕不能盲目地追求“普適性”的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。地域性主要是指城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求主要在經(jīng)濟發(fā)展條件較好、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)高度密集的沿海地區(qū)、城鎮(zhèn)密集地區(qū)、大城市周邊地區(qū)和內(nèi)陸二三產(chǎn)業(yè)集聚地區(qū)先行推動重點推進。階段性主要指城鄉(xiāng)一體化是一個逐步發(fā)展的過程，是一個伴隨著公共財政實力不斷增強、公共財政支出不斷向農(nóng)村傾斜、公共服務(wù)在農(nóng)村不斷提升的過程。推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)政府必須加大公共財政支出，加大對農(nóng)村公共事業(yè)和社會事業(yè)建設(shè)的公共財政扶持。例如，浙江省嘉興市明確，當前階段重點推進解決城鄉(xiāng)就業(yè)一體化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、基本公共服務(wù)一體化、基礎(chǔ)性社會保障一體化和城鄉(xiāng)社會管理的一體化，為推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展建設(shè)政府已經(jīng)承擔了約80億元的地方債務(wù)。近幾年，浙江省省級公共財政支出的30%放在農(nóng)村，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)成都市的公共財政支出70%放在農(nóng)村，都取得了積極的效果。
各地根據(jù)發(fā)展的實際情況，隨時調(diào)整公共財政在城鄉(xiāng)之間的支出比例和預(yù)算科目，是完全正常的，應(yīng)當予以理解和支持。我們不能脫離國情和各地實際追求城鄉(xiāng)一體化，否則會削弱政府發(fā)展能力，甚至加重居民尤其是農(nóng)民的負擔。我們也不能借口公共財政能力不足而放棄對農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)的支持，把解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展任務(wù)無限期地拖延下去。可以說，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展“度”的把握，是對現(xiàn)階段各級政府執(zhí)政能力的考驗。
5、政府主導(dǎo)，鼓勵各地依據(jù)實際開展多樣化選擇和多模式探索
轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革，更多地涉及到不同群體的利益調(diào)整和政府的社會治理，鼓勵支持各地開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的多樣化選擇和多模式探索，積極摸索并處理好發(fā)展過程中的城鄉(xiāng)關(guān)系，是各級政府的直接責任。地方政府要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革時，根據(jù)中央的決策部署和各地的實際情況，明確給出在一定階段內(nèi)不能突破的政策底限，指明必須把握的基本目標方向，提出實踐過程中可控的試點方案，講清楚健康城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之間的關(guān)系，努力實現(xiàn)各方發(fā)展積極性與保護農(nóng)民利益的統(tǒng)一，實現(xiàn)政府主張與農(nóng)戶民意相結(jié)合，上級考核與基層發(fā)展實際相結(jié)合。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃了解和把握這一點，對于提供科學決策的規(guī)劃依據(jù)是十分重要的。
（二） 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要有利于促進中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展
轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展必須把城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點真正地轉(zhuǎn)到促進中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展上來，實現(xiàn)大中小城市（鎮(zhèn)）的包容性發(fā)展。小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)發(fā)展結(jié)構(gòu)中承上啟下，既是工業(yè)化的重要載體，又是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的服務(wù)依托，還是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)支撐。小城鎮(zhèn)的比較優(yōu)勢能就近吸納農(nóng)村人口，成為農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)之地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的再生之地，縣域經(jīng)濟的富民之地，其相對較低的比較成本可以使大量農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)出來、呆得住、能發(fā)展。這些年一些地方普遍推動把城市“做大、做強”的發(fā)展思路，相當程度地擠壓了小城鎮(zhèn)發(fā)展“做特、做優(yōu)”的物理空間和自主發(fā)展的政策空間。不少地方把小城鎮(zhèn)發(fā)展簡單地理解為追求實現(xiàn)完整的城鎮(zhèn)體系，其后果是引起城市更加擴張性外延式發(fā)展，吸納城鎮(zhèn)化發(fā)展中釋放出來的富余農(nóng)民已被置于從屬地位，極大地削弱了小城鎮(zhèn)解決“三農(nóng)”問題的重要作用。
首先，繼續(xù)發(fā)揮特大城市、城市群在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的核心引領(lǐng)作用。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，特大城市和大城市更要率先轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，不斷完善和提升城市在全球化競爭發(fā)展中的特定功能，退出一般性的競爭行業(yè)（尤其是低端制造業(yè)），內(nèi)斂行政資源的外延性擴張，重點發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。當前主要是做到城市能力的三個提升，即提升創(chuàng)造功能、服務(wù)功能、信息引領(lǐng)功能為主的城市創(chuàng)新能力；提升生態(tài)發(fā)展、低碳發(fā)展、人文發(fā)展為主的城市綜合承載能力，不斷提高城市地區(qū)開發(fā)建設(shè)的成熟程度；提升民生發(fā)展民生保障和市民幸福指數(shù)為主的城市公共服務(wù)能力。
其次，將支持中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展納入“十二五”規(guī)劃。各級政府要將中小城市和小城鎮(zhèn)作為“十二五”規(guī)劃的重點扶持發(fā)展對象，在制度安排、政策引導(dǎo)、措施落實等方面給予保障和支持。把中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展與區(qū)域中心城市功能提升、人口合理集聚和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結(jié)合起來，優(yōu)化空間布局，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，完善城市功能，提升城鎮(zhèn)品質(zhì)，提高中小城市和小城鎮(zhèn)的吸納能力、承載載力、特色能力和縣域經(jīng)濟帶動能力。農(nóng)村地區(qū)要優(yōu)先發(fā)展能夠帶動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的建制鎮(zhèn)，為農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)服務(wù)的特色鎮(zhèn)，有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)吸納農(nóng)民工能力強的工業(yè)鎮(zhèn)，承接大中城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的小城鎮(zhèn)，有效改善周邊農(nóng)村地區(qū)人居環(huán)境的中心鎮(zhèn)。堅持綠色可持續(xù)發(fā)展，落實“節(jié)能減排”指標，有效防止城市污染向農(nóng)村地區(qū)擴散。保護小城鎮(zhèn)特色風貌，發(fā)展鄉(xiāng)土特色、民族特色鮮明的縣域經(jīng)濟和多種產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)小城鎮(zhèn)有特色的發(fā)展。
第三，充分發(fā)揮市場機制對推進城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)性作用。政府支配的公共資源要優(yōu)先向小城鎮(zhèn)配置，以吸引各類生產(chǎn)要素和市場要素向小城鎮(zhèn)集中。尊重小城鎮(zhèn)發(fā)展優(yōu)勝劣汰的自然過程。國家重點打造支持小城鎮(zhèn)發(fā)展的金融市場與信用環(huán)境，成立小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項基金。在市轄縣（區(qū)）較多的城市，要建立市區(qū)與小城鎮(zhèn)的財政分享制度，增強小城市發(fā)展的活力和能力。
第四，啟動設(shè)市機制，改革設(shè)市的基本條件。停止設(shè)市審批已經(jīng)十年了，各地普遍發(fā)展起了一批經(jīng)濟實力強、城鎮(zhèn)建設(shè)好、吸納農(nóng)民工多的小城鎮(zhèn)，應(yīng)該盡快啟動設(shè)市機制。改革依建制設(shè)市，探索按經(jīng)濟實力和非農(nóng)經(jīng)濟活動狀況劃塊設(shè)市。積極穩(wěn)妥地推進“省直管縣”，改革現(xiàn)行的市管縣行政管理模式，弱化地級市的直接管權(quán)，強化縣一級財政的公共財政支配權(quán)，支持縣域經(jīng)濟特色發(fā)展。進一步研究縣轄市的設(shè)置條件和在鎮(zhèn)一級實施的縣級行政管理模式改革。
第五，改革城市維護建設(shè)稅。按照“獨立稅種、擴大稅源、穩(wěn)定稅基、提高稅率、專征專管專用”的思路，研究推動將目前的城市維護建設(shè)稅改革為城鄉(xiāng)建設(shè)維護稅，建立國家專項稅收支持村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護管理的長效機制。科學統(tǒng)籌小城鎮(zhèn)發(fā)展中的“建新與治舊”的關(guān)系，公共財政要支持原有小城鎮(zhèn)的治理和改造，有機更新，讓更多的城鎮(zhèn)居民受益。
第六，積極推動小城鎮(zhèn)行政管理體制改革試點。2007年2月紹興縣即開始推動“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的試點。主要做法是擴展職權(quán)、改革機構(gòu)、壯大財權(quán)，改革取得了積極的成果。2006年紹興28個中心鎮(zhèn)的生產(chǎn)總值、財政收入、工業(yè)總產(chǎn)值分別為520.5、43.5、2121.9億元，到2009年，以上三項指標分別為738.2、67.8、3269.6億元，增幅分別為41.8%、56%、54.1%。只占23.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）數(shù)量，規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值占到全市的45%。 2010年2月22日溫州市明確提出“鎮(zhèn)級市”的改革試點，通過實質(zhì)性的讓利、擴權(quán)、高配、授權(quán)，努力實現(xiàn)縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化和權(quán)力中心的下移，解決強鎮(zhèn)責大權(quán)小的突出問題 。目前山東、廣東、安徽 等省區(qū)也在做改革的嘗試。(未完待續(xù)）
（作者系中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略委員會副主任、中國城市科學研究會副理事長、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)司原司長）
