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2025年07月19日
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近期，中國社會科學院財貿研究所、中國人民大學經濟研究所、中國發展研究基金會三家研究機構分別發布報告，不約而同地批評現行戶籍制度造成中國的“偽城鎮化”。
“剛剛結束第六次人口普查，我們的城鎮化進程已經達到49.68%，這當中有10%仍然是沒有城市戶口的農民，意味著我們國家城鎮化還有很多問題亟待解決。”5月5日舉辦的第二屆城鄉統籌論壇上，國家發改委城市和小城鎮發展中心主任李鐵也表示。
按照常住人口計算，中國的城鎮人口將在2013年首次超過農村人口，如何防止人口聚集與經濟聚集良性循環的“斷裂”，“十二五”成為改變戶籍制度改革滯后的關鍵時期。
而戶籍改革中首先要解決的就是基本公共服務制度均等化，包括義務教育、醫療保障、養老保障等。
盡管2006年發布的“十一五”規劃綱要提出了“基本公共服務均等化”的基本原則，但目前我國城市基本公共服務不均等化的狀況總體上依然沒有改變，存在明顯的地區差異、城鄉差異和群體差異。
根據《國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見》規定，要“引導人口與經濟在國土空間合理、均衡分布，逐步實現不同區域和城鄉人民都享有均等化公共服務”。
國家發改委地區司司長范恒山在近期的一次講座上也表示：“將在主體功能區規劃的過程中繼續推進公共服務均等化，讓財政、金融政策以及科、教、文、衛事業同等匯集到各個地區，而這個均等化不在于平均主義，而是權利與機會的均等，在這些方面我們還遠遠沒有做到。”
農村和城市福利人均相差33萬元
國研報告建議“淡化戶籍權利功能，尋找替代性管理手段”
如何解決外來人口在城市享受到和城市居民同等服務，一系列支持政策正在緩慢的研究和進展中。
今年3月人大審議通過的“十二五”規劃綱要提出：特大城市要合理控制人口規模，大中城市要加強和改進人口管理，繼續發揮吸納外來人口的重要作用，中小城市和小城鎮要根據實際放寬落戶條件。鼓勵各地探索相關政策和辦法，合理確定農業轉移人口轉為城鎮居民的規模。
“農村人口流動的困難在于，你要到另外一個村就要享受另外一個村的福利，除了成為其家庭成員之，在現有農村土地體制下，戶籍轉移幾乎是不可能的。”李鐵表示。
他看來，城鎮化首先要解決外來人口與城市居民享有同等服務，此外，解決城市行政管轄區農民的城市化進程。
戶籍制度背后，則影響著戶籍人口的福利覆蓋，據全國人大教科文衛專委會委員馬力測算，我國農村和城市福利待遇人均相差33萬元，一般大城市福利50萬以上，中小城市為十幾萬。
近年來，上海、廣東等地在逐步推進戶籍改革，實施了“居住證”制度，目前北京市正在就北京市實施居住證進行調研，根據北京市政府的工作規劃，將于今年12月底之前完成實施居住證的制度研究，何時出臺仍未確定。
外來人口憑居住證享有一些基本權利，在領取居住證和繳納社會保險費達到一定年限，且滿足其他附加條件后可申請常住戶口，進而享有更多權利。
據北京市“十二五”規劃人口問題顧問陸華杰介紹，持證人口與戶籍人口享有的福利仍有差距，但義務教育、社會保障等基本服務不會有差別。
去年6月，廣東出臺《關于開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見（試行）》，依據若干指標給農民工打分，積滿60分便可申請入戶，其配偶和未成年子女可以隨遷，預計每年吸納規模為60萬人。
重慶則在去年提出了更為宏大的戶籍改革計劃，據重慶市發展改革委副主任徐強介紹，截至今年4月上旬，重慶全市共有170萬農村人口在戶籍改革中轉為城鎮居民，日均7000余人。
由國務院發展研究中心社會發展研究部“主體功能區人口管理政策研究”課題組撰寫的一份報告中提出：“淡化戶籍權利功能，尋找替代性管理手段”。
課題組認為，廣東、上海兩地的做法規定的附加條件仍然偏多，但提供了較為現實的戶籍改革思路。
按照權利與義務對等原則，課題組設計了戶籍改革操作方案：只要在當地有最低標準的合法體面住房（含租房），就準許進行常住登記，發放居住證，以居住證作為國民基本權利的享受條件；以繳納社會保險費年限、繳稅年限和（或）居住年限作為獲得地方附加權利的條件。
人口規模要與經濟規模匹配
吸納人口以提高區域經濟與人口分布協調度，可設為政績考核預期性指標
排斥性的戶籍制度，嚴重制約著人口的自由流動。
國研中心社會發展部研究員蘇揚選取部分發達國家和中國、印度、巴西三個發展中國家，做了區域經濟與人口分布協調分析，結果顯示，我國從空間分布來看，經濟與人口分布不協調度是最高的。
“如果用能夠充分享受當地經濟發展成果的戶籍人口數代入計算的話，這種不協調度還會更高”。蘇揚說。
“主體功能區人口管理政策研究”課題組在多地調查時發現，經濟發達地區政府對低門檻接納外來人口的態度都較消極，而欠發達地區對自愿性的人口轉移政策以及主體功能區劃的執行后果表示擔憂。
為了防止重點開發區和優化開發區只要土地、產業、財稅和環保等優惠政策，而不履行人口管理政策所要求的義務，蘇揚建議：“按照建國100周年實現區域經濟—人口分布協調的設想以及區域經濟—人口分布協調的上限目標值，計算出未來40年每年、每個不協調的發達地區應該新增的人口數量，作為宏觀調控的預期性指標。”
“這樣，既可以讓限制和禁止開發區域的黨政領導轉變大規模開發的動機，又可以幫助重點開發區和優化開發區域的地方政府應對既得利益群體的壓力；而且，增設這個預期性指標，對多報生產總值和少報人口數量的地方政府投機行為都可起到制衡作用，可部分彌補現行統計和政績考核體制的缺陷，還可以在一定程度上彌補現行稅收體制重生產、輕消費的缺陷。”蘇揚表示。
地方政府能否自覺按照主體功能區規劃制定區域政策并執行，他們的政績考核體系成為關鍵。
課題組認為，對不同主體功能區的各級黨政領導采取不同的政績考核指標體系，尤其在禁止和限制開發區，要大幅改革目前的政績考核指標體系，力爭使前者做到就業優先，使后者做到環境優先。
“在目前政治體制下，這是約束地方政府各種非理性的政績沖動、將以就業為核心的民生放在首位必須解決的問題。”蘇揚說。
同時，課題組建議，逐步將人口規模與經濟規模的匹配作為重要考核指標納入政績考核體系，即將吸納人口以提高區域經濟與人口分布協調度，設為考核經濟發達地區地市級和省級政府的一個預期性指標。
