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2025年07月19日
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李鐵，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任。5月5日，在第二屆統籌城鄉發展論壇上接受《財經網》記者專訪時，他如此表示。
他認為，中國的土地制度、戶籍制度使農民介入城市化進程，農民工享受和城市居民同等福利及轉化為城市居民等問題，面臨著非常嚴重的政策障礙。
而“讓農民進城要尊重其自身意愿，土地不能被作為進城的附加條件。”
《財經網》記者：和國外相比，您認為在中國進行農民自主型城市化的障礙是什么？
李鐵：中國國情的特殊性是土地制度和戶籍制度，第一農民不能自由進城落戶； 第二在土地轉換過程中存在著一定的制度障礙，農民的土地不能獲得進入城市開發的平等權益。這是中國和其他國家在土地城市化過程中的最大的區別。
中國1956年以前土地是私有的，之后農村土地集體化，1959年后開始實行戶籍制度，80年代城市土地國有化。五六十年間的歷史已經形成固化的土地利益關系，體現在幾個方面：首先，城市開發占用了大量的農民土地。如果回到原點，怎樣清償從改革開放以來形成的這條最大利益鏈？這是很難逆轉的事情。其次，現在已經形成了既得的利益關系，比如說地方財政，是城市發展的重要資金來源，如何改變，涉及到城市的財政利益問題。。
但最核心的問題是，從改革開放到現在中國提高了國際競爭力，這其中有科技因素、市場因素，但最重要的原因是“兩個低價獲取，一個犧牲”。
第一個“低價獲取”指戶籍制度把農民強制性限制在農村，以此為企業和城市發展獲得了廉價農村勞動力。
第二個“低價獲取”是地方政府多年來都是壓低土地價格來為企業，尤其是工業企業及地產商發展創造條件，降低他們的投資成本。雖然提供了許多勞動機會，但也使收入差距拉大。用低價的土地和低價的勞動力，形成了中國企業的國際競爭優勢。
“犧牲”就是環境的犧牲，粗放型經濟發展方式對中國環境造成了一些不可修復的破壞。
目前這樣的土地制度，為國家和城市的社會發展做出了很大貢獻。但也導致收入分配的差距擴大。從土地出讓金到壓低土地價格，為工業化和地產開發形成財富積累。錢沒有回到農民手里。這是不合理的現象。
《財經網》記者：十二五期間是否會出現土地制度上的調整？
李鐵：中央一些政策，特別是十七屆三中全會對土地制度未來的改革已作了明確界定。比如說拆遷問題，現在明確了按市場價補償，這相對于過去按農產品[17.42 -0.46% 股吧]價格、多年平均水平或政府任意定價等補償方式，發生了根本性的變化。這意味著承認了農民的土地至少在補償上。和城里的土地拆遷價格一樣。同時，在某種程度上也限制了對農村土地惡意侵占、強占現象。
最近一些地方曾經進行改革嘗試，比如重慶、成都試點，開始推行“脫了衣服進城”，即戶改時農民要交地。而中央精神明確強調了農民進城不用交地，叫穿衣戴帽進城。我們不能以土地換戶口、土地換保障，這樣的時代已經過去了。第一，讓農民進城要尊重其自身意愿，第二、土地不能被作為進城的附加條件。
《財經網》記者：您怎么看待“地票制度”？
李鐵：土地地票制度源于增減掛鉤，即城市建設用地增加和農村集體建設用地減少掛鉤，這是一個針對耕地保護解決地方發展用地的特殊政策。
重慶試驗地票制度，從原來是點對點的土地置換，變成重慶市域范圍內的土地增減掛鉤，并通過地票交易所來實施。其合理的成分是仍按著土地掛鉤的基本原則來施行，但其不合理的之處有二：
第一、中央的政策是非常明確的，要在縣域以內實行。重慶試點則已超出這個范圍。第二，地票制度實際還是給農民補償，補償價格較低，這種補償是不對等的，與土地的真實價格存在差距。如果土地用來作地產開發，中間環節的談判價格可能被開發商或地方政府拿走了，在農民補償上還是有失公平的。
從某種程度上來說，地票制度是要讓遠郊區的農民受益。近郊區開發過程中在土地置換時遇到了很大的麻煩，近郊區農民對土地期望值很高，因此談判、拆遷的社會成本就高。重慶就把遠郊區土地拿來開發，遠郊區農民的土地預期價格相對比較低，補償成本也較低。
因此。到目前為止，重慶在地票制度上的探索和中央的政策還存在一定差距。第一，重慶地票制度的施行還是應該封閉運行。第二、在此探索過程中怎樣去更多地保障農民的基本權益，這是地票交易中存在的問題。
《財經網》記者：小產權房被承認合法的可能性有多大？
李鐵：開發用的小產權房國務院是明令禁止的。目前小產權房主要是兩類：第一類是農民在自己建設用地上蓋的經營型用房，這是屬于自用的。比如北京郊區的鄭各莊，是用村里的集體用地來建，但在規劃上、土地管理法上沒有合法程序。再如廣東的出租房，有集體建，有農民個人建，也是沒有產權的，但已經形成了一種經營型用房、經營型用地模式。目前來講，還沒有明確法律來界定這類小產權房。畢竟，過去允許過對農村集體組織、鄉鎮企業開發上，可以有一定經營型用地。另一類已經超出了自用范疇，即把一份農村集體開發的土地拿去作商品房出售。對此中央已經發出明確的禁令，但現在在管理和制裁措施上還有待進一步落實。問題在于，住房的需求是有的，但有幾個環節沒有做到位。第一，要甄別小產權房是在集體建設用地還是農地上建的。第二，如果在集體建設用地上建房，是否有按照《土地管理法》、《規劃法》等一系列制度履行合法手續。 第三，如果沒有經過合法程序而進行出售，是否導致了大量逃稅行為，雖然集體和買房者受益了，但國家受損。而且這種交易對于買房者也存在很大風險。第四，如果允許蓋小產權房，那就意味著所有的農村都可以蓋，很容易突破我國建設用地征地指標限制，無法保證18億畝耕地紅線。同時這種土地占用是不可逆轉的，因為不是拿地來種糧食，而是蓋房子。一旦放開口，很難遏制。
在小產權房問題上存在很多爭論，有人認為農民有權去自己搞開發，但我認為中國已經為城市發展、城市規劃付出了很大的代價，再因為小產權房形成星羅棋布的地產開發形勢，恐怕將付出更大的代價。
《財經網》記者：您在會上提出了對城中村的市場化改造，應該怎樣去理解呢？
李鐵：如果在規劃允許的情況下，可以考慮農民集體用地通過合法手段進入一級市場，來享受公平的開發權益。畢竟兩種土地所有制的轉換，權益應該是平等的，而現在是不平等的。一旦這個問題解決，農民可以自主地進行和參與城市開發，平等地和開發商談判，加大社會矛盾的強制拆遷現象就不會再發生了。也從原來土地利益單向流進開發商腰包，變成農民能共同分享，改變了收入分配兩極化格局。
至于城中村改造模式存在兩種狀況，一是仍然通過拆遷的方式；二是放任管理。我還是希望在尊重農民自主開發的前提下，把長期的收益權交還給農民，城中村的改造一定能夠成功。
《財經網》記者：深圳小產權房規模太大，是否政府也就默認了其存在的合法性？
李鐵：深圳小產權房的形成是因為在深圳的早期城市開發過程中，留給了郊區農村集體一塊自主經營性用地，這塊地沒有轉換土地集體所有權的性質
問題是這塊土地的未來是不確定的，既沒有列入城市規劃，又在城市邊緣，因此，所有在這塊地上蓋房的村莊都知道很可能面臨拆遷。而既然當時意識到拆遷以面積作補償，建房者就會盡可能地以低成本擴大面積，但就不能顧及質量，這就使房子越蓋越簡陋、粗放。隨著越多的農民工進城，租房需求越來越大，使得這些臨建性粗放性用房面向外來人口形成了低成本的經營性用房。房子不夠那就再加蓋樓層。對房主來說是實現容量擴張、面積擴大，保證最佳經營效果。但由于成本較低，面向低收入外來人口，存在著大量的安全隱患，形象也十分丑陋。
這種現象的發生是因為制度設計不合理所致。這些小產權房已經脫離了自住房概念，形成了資產性收益，變成農民重要的收入來源。到了拆遷環節，原有按集體保障性住房計算的補償方式就無法滿足農民財產性的收益預期，拆了這些房也意味著拆了農民未來多年的預期收益。農民、農民群體要的不僅僅是住房補償，而是收益補償，因而導致談判成本的增加。
《財經網》記者：那么，有很多人因此通過拆遷“暴富”，是否要采取一些手段遏制呢？比如征稅？
李鐵：那問題就回來了，要征稅，首先要問，地是不是合法的？沒有產權連貸款都不行，憑什么征稅？本來就是一個不合理的制度設計造成的結果，要通過稅收變成合法，那么就得把這些用地地列入城市規劃，賦予產權可以交換，可以用來貸款。在國際上，針對土地所有權的收益分配，暴富是正常現象，政府可以通過所得稅和交易稅來調節。城里人因為股票和拆遷暴富的也很多，我們往往都視而不見。
《財經網》記者：是否可以把小產權房、城中村作為保障房的一個解決之道，讓農民自發性地去做保障房?
李鐵：中國土地制度變革，已經被一系列利益結構給固化了，但并非不可突破，有很多問題會倒逼著改革途徑的放開。
比如今后五年的3600萬套保障房，誰來建？政府有沒有能力來建？我看很多地方政府已經考慮把這事放到城鄉結合部的農村了。因為既回避了拆遷的矛盾，又不承擔建設成本。如果這樣，把公租房的建設交給農村集體經濟組織，可能會倒逼土地制度發生相應的調整，意味著農村集體建設用地經過規劃審批后，可以參與城市的公益性住房的開發，也就意味著今后有可能參與城市的非公益性項目的開發，雖然僅僅是開始，但是政策上的突破意義很大。
但是要特別說明一點，目前的開發性小產權房在政策和法律上是違規和違法的，不在我們的討論范圍。
中國未來的改革在很多問題上肯定是潛移默化地進行，而不是像過去大張旗鼓地一陣風，一改全改。一些是迫于某種壓力來進行，哪方面有壓力，就會進行自動調整。如果想主動地去改革，會有很多問題出現，如利益結構調整的問題、社會反彈過大的問題等。而經濟政策、國際金融危機、或國內供給需求變化，包括社會輿論反應等，都會導致某一方面發生政策性調整，會促使一些改革政策的出臺。
我相信土地制度會調整，現在的房價就直接危及到中國的土地制度。因為要降低房價，就必須降低開發商成本，成本最低的是農民自主開發。不用交土地出讓金，也沒有二次收益，只是交稅。
《財經網》記者：那么，保障性住房項目可以被認為是一個倒逼機制?。
李鐵：未來很多可能的改革，土地制度改革、戶籍制度改革恐怕都會是倒逼的。
