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2025年07月18日
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城市化網(wǎng)訊 日前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心主任、研究員、城市化委員會(huì)城市可持續(xù)發(fā)展專(zhuān)業(yè)委員會(huì)專(zhuān)家顧問(wèn)秦虹在《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》撰文《進(jìn)一步深化住房制度改革》。文章指出，相應(yīng)的住房政策是“促居住、保基本”，就是要明確居住優(yōu)先、民生優(yōu)先的政策導(dǎo)向，即：自住優(yōu)先、新市民優(yōu)先、低收入者保障優(yōu)先、改善優(yōu)先，從供給端構(gòu)建完善的住房供應(yīng)體系，解決好住房發(fā)展的不充分問(wèn)題
全文如下：
經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會(huì)主要矛盾變化要求我們著力在發(fā)展上提質(zhì)量和補(bǔ)短板。在住房發(fā)展方面，就是要深化住房制度改革，按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的要求，加快建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度。發(fā)展住房租賃市場(chǎng)特別是長(zhǎng)期租賃，保護(hù)租賃利益相關(guān)方合法權(quán)益，支持專(zhuān)業(yè)化、機(jī)構(gòu)化住房租賃企業(yè)發(fā)展。完善促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，保持房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，分清中央和地方事權(quán)，實(shí)行差別化調(diào)控。
深化住房制度改革，需要緊扣“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”定位，建立房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居的目標(biāo)。相應(yīng)的政策應(yīng)當(dāng)抓住兩個(gè)關(guān)鍵詞：一個(gè)是“住”，另一個(gè)是“炒”。前者要“促居住、保基本”，后者要“抑投機(jī)、疏投資”。促居住、保基本，就是要明確居住優(yōu)先、民生優(yōu)先的政策導(dǎo)向，即：自住優(yōu)先、新市民優(yōu)先、低收入者保障優(yōu)先、改善優(yōu)先，從供給端構(gòu)建完善的住房供應(yīng)體系，解決好住房發(fā)展的不充分問(wèn)題；抑投機(jī)、疏投資，就是要落實(shí)中央提出的“注重抑制資產(chǎn)泡沫和防范經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)”要求，圍繞住房供應(yīng)體系健全各項(xiàng)配套政策，堅(jiān)決抑制投機(jī)炒房，從需求端解決好住房方面的不平衡問(wèn)題。
完善住房供應(yīng)體系
住房供應(yīng)體系是住房制度的核心。以1998年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》文件為重要標(biāo)志，按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，逐步推動(dòng)住房商品化、社會(huì)化，實(shí)現(xiàn)了福利分房到通過(guò)市場(chǎng)解決住房的轉(zhuǎn)變，房地產(chǎn)市場(chǎng)初步形成，商品住房市場(chǎng)得到快速發(fā)展，到2016年，全國(guó)城鎮(zhèn)人均住房面積達(dá)到36平方米，城鎮(zhèn)住房水平得到較快提高。特別是，2013年以來(lái)，遵照習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“加快建立統(tǒng)一、規(guī)范、成熟、穩(wěn)定的住房供應(yīng)體系”的指示，各級(jí)政府高度重視困難群眾的住房保障，大力開(kāi)展棚戶(hù)區(qū)改造，整頓和規(guī)范市場(chǎng)秩序，以政府為主提供基本保障，以市場(chǎng)為主滿(mǎn)足多層次需求的住房供應(yīng)體系基本建立。到目前，住房總量問(wèn)題基本得到解決，戶(hù)均達(dá)到1套房，住房質(zhì)量也大幅提升，但住房的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題依然突出，部分居民特別是新市民的住房需求還沒(méi)有得到很好地滿(mǎn)足，為此，特別需要進(jìn)一步完善覆蓋全體居民需求的住房供應(yīng)體系。
完善住房供應(yīng)體系需要將住房供應(yīng)從過(guò)去的“兩分法”過(guò)渡到“三分法”。即：在居民收入與房?jī)r(jià)矛盾突出的城市，住房供應(yīng)從過(guò)去保障和市場(chǎng)的“兩分法”改為保障、支持和市場(chǎng)“三分法”，在住房保障供給和市場(chǎng)供給之間增加有政策支持的“共有產(chǎn)權(quán)住房”，滿(mǎn)足首次置業(yè)的“夾心層”住房需求。最終形成政府（或單位）擁有產(chǎn)權(quán)的公共租賃住房、政府和個(gè)人共同擁有產(chǎn)權(quán)的共有產(chǎn)權(quán)住房和私人擁有完全產(chǎn)權(quán)的私人住房組成的、相互銜接的覆蓋城鎮(zhèn)全體居民的住房供應(yīng)體系，同時(shí)，圍繞這一住房供應(yīng)體系建立相應(yīng)的配套政策，穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“住有所居”的住房目標(biāo)。
以滿(mǎn)足新市民住房需求為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)多渠道保障。經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)的住房保障取得了重大成績(jī)，各地符合保障條件的本地戶(hù)籍居民已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。但對(duì)照全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居的目標(biāo)，住房保障還需在擴(kuò)大保障覆蓋面、豐富保障方式和管理精細(xì)化等方面繼續(xù)努力。通過(guò)階梯式的住房保障方式，將政策擴(kuò)大到滿(mǎn)足一定條件的非戶(hù)籍居民，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶(hù)，支持集中用工企業(yè)解決無(wú)房職工的基本住房需求，并納入公租房管理；通過(guò)棚戶(hù)區(qū)改造改善低收入群體的住房條件；在實(shí)物保障的基礎(chǔ)上，完善貨幣化保障方式，通過(guò)向保障對(duì)象發(fā)放租金補(bǔ)貼等形式，增強(qiáng)符合條件的保障對(duì)象的租金支付能力；完善征信機(jī)制、審核機(jī)制、退出機(jī)制，建立高效管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)保障。
以首次置業(yè)家庭為重點(diǎn)，熱點(diǎn)城市增加共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)。2007年以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)住房保障制度逐步建立，針對(duì)城鎮(zhèn)低收入和中等偏下收入住房困難家庭實(shí)施住房保障，其住房問(wèn)題正逐步得到解決。然而，在一些人口流入集中、供求矛盾突出、房?jī)r(jià)上漲較快的城市，中等收入家庭中出現(xiàn)了既不符合住房保障條件又買(mǎi)不起商品住房的“夾心層”，這部分家庭的住房困難問(wèn)題在現(xiàn)有住房供應(yīng)體系中缺乏有效的解決辦法。目前房?jī)r(jià)上漲壓力大的熱點(diǎn)城市都是人口增長(zhǎng)規(guī)模較快的城市，這些城市應(yīng)加大共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)規(guī)模。共有產(chǎn)權(quán)住房是指政府與個(gè)人共同持有產(chǎn)權(quán)的政策支持性住房，由于政府持有部分產(chǎn)權(quán)，因此降低了購(gòu)房人購(gòu)房的支付價(jià)格。通過(guò)共有產(chǎn)權(quán)住房供給，既可以切實(shí)滿(mǎn)足首次置業(yè)而購(gòu)房支付能力不足家庭的住房需求，確保實(shí)現(xiàn)住有所居，又可防止政策尋租、平抑房?jī)r(jià)、穩(wěn)定住房建設(shè)發(fā)展。因此，這是解決“夾心層”居民住房需求的可行方式，是吸引人才的有效手段，是完善和規(guī)范住房供應(yīng)體系的重要舉措。
以發(fā)展機(jī)構(gòu)租賃為重點(diǎn)，健全商品住房市場(chǎng)體系。我國(guó)租賃市場(chǎng)解決了相當(dāng)一部分的新增住房需求。但當(dāng)前租賃市場(chǎng)發(fā)展尚不成熟，主要表現(xiàn)為：一是租賃市場(chǎng)不夠規(guī)范。存在隨意漲價(jià)、隨意解除租賃合同的現(xiàn)象，租戶(hù)利益缺乏有效保障。二是規(guī)范的機(jī)構(gòu)租賃房缺失。我國(guó)住房租賃一直是以分散的小業(yè)主提供為主，缺乏機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營(yíng)的租賃房，主要原因是租金收益難以覆蓋融資成本和運(yùn)營(yíng)成本，政策支持力度不夠。當(dāng)前推動(dòng)住房消費(fèi)的租售并舉，大力發(fā)展租賃市場(chǎng)關(guān)鍵要有三方面的政策措施：第一，增加機(jī)構(gòu)租賃住房的供給，培育專(zhuān)業(yè)化的住房租賃企業(yè)，提升住房租賃行業(yè)的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)水平；第二，在人口凈流入的地區(qū)，積極探索集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，實(shí)現(xiàn)多元化、多主體供應(yīng)；第三，出臺(tái)細(xì)化的規(guī)范租賃住房市場(chǎng)的法律法規(guī)，建立住房租賃信息和交易服務(wù)平臺(tái)，保護(hù)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，實(shí)施基本公共服務(wù)租售同權(quán)，通過(guò)各項(xiàng)政策支持，鼓勵(lì)先租后買(mǎi)、梯級(jí)改善。最終實(shí)現(xiàn)租賃市場(chǎng)、新建商品住房市場(chǎng)和存量住房市場(chǎng)的共同發(fā)展。
健全各項(xiàng)配套政策
按照中央要求綜合運(yùn)用金融、土地、財(cái)稅、投資、立法等手段，既抑制房地產(chǎn)泡沫，又防止房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)大起大落。應(yīng)圍繞住房供應(yīng)體系，實(shí)施滿(mǎn)足居住、抑制投機(jī)、防止供需錯(cuò)配、引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期的組合政策，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定健康發(fā)展。
以區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展為重點(diǎn)，落實(shí)好人地掛鉤的土地供應(yīng)機(jī)制。由于土地出讓收入成為地方政府的主要財(cái)政來(lái)源，過(guò)去土地出讓規(guī)模和實(shí)現(xiàn)節(jié)奏往往受制于當(dāng)?shù)刎?cái)政資金的需求而脫離實(shí)際住房需求，造成了住房的供需錯(cuò)配，從而加劇了房地產(chǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的突顯。一二線城市高房?jī)r(jià)和三四線城市高庫(kù)存的出現(xiàn)莫不與此有關(guān)。住房的需求絕不是孤立的，解決好住房問(wèn)題，應(yīng)充分尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展不同階段的客觀規(guī)律，統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域內(nèi)大中小城市的空間、服務(wù)設(shè)施布局和土地供給，引導(dǎo)人口和住房需求合理分布。首先，應(yīng)根據(jù)人口流動(dòng)情況安排建設(shè)用地指標(biāo)，而不僅是財(cái)政需要。對(duì)住宅用地要依據(jù)不同地域人口增長(zhǎng)快慢、需求量大小等來(lái)確定土地供給的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和方式。對(duì)商辦用地，要科學(xué)確定商辦地產(chǎn)和住宅比例、人均商業(yè)配套等指標(biāo)。目前，在住房供求關(guān)系緊張的城市，落實(shí)人地掛鉤政策的關(guān)鍵在于增加住房用地供給，并積極盤(pán)活城市閑置和低效利用土地，提高住房用地占比和供給的有效性；還要深化供地制度改革，控制土地價(jià)格的非理性上漲。
以守住房貸安全底線為重點(diǎn)，強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)管控。充分發(fā)揮金融對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，分類(lèi)管理、扶抑結(jié)合，完善住房金融宏觀審慎管理，嚴(yán)格限制資金流向投資投機(jī)性購(gòu)房，有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國(guó)居民購(gòu)房杠桿快速上升，要防范房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，建議堅(jiān)守購(gòu)房首付的底線，堅(jiān)持差別化購(gòu)房信貸政策，如購(gòu)買(mǎi)首套房的貸款首付不低于30%、購(gòu)買(mǎi)第二套房的貸款首付不低于50%、購(gòu)買(mǎi)第三套房不貸款的政策要長(zhǎng)期不變，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。通過(guò)嚴(yán)格審查貸款人的貸款資格，保持穩(wěn)定的首付比例，避免支付能力不足的家庭過(guò)早進(jìn)入市場(chǎng)而承受房?jī)r(jià)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，這是我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)安全的最重要保證。
以?xún)?yōu)化住房稅收結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)分配關(guān)系和促進(jìn)公平的作用。突出住房的居住屬性，更好地運(yùn)用稅收工具，滿(mǎn)足合理的住房需求，特別是支持新市民住房需求，抑制投資投機(jī)性需求。如，為鼓勵(lì)租賃市場(chǎng)發(fā)展，就應(yīng)歸并降低住房租賃環(huán)節(jié)稅負(fù)，減輕住房租賃企業(yè)稅負(fù)，積極盤(pán)活閑置住房利用率；為抑制炒房行為，就應(yīng)增大反復(fù)交易的成本，設(shè)立按持有時(shí)間、住房套數(shù)實(shí)行差別化的交易環(huán)節(jié)稅負(fù)；為盤(pán)活存量抑制投資，就應(yīng)整合優(yōu)化房地產(chǎn)稅收體系，增加住房保有環(huán)節(jié)稅負(fù)；為適應(yīng)城市分化的現(xiàn)實(shí)，就應(yīng)賦予地方政府更大的房地產(chǎn)稅收調(diào)節(jié)權(quán)限。 以促進(jìn)市場(chǎng)完善為重點(diǎn)，建立疏堵結(jié)合的管控體系。一方面，采取法律的、經(jīng)濟(jì)的甚至必要的行政措施對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行管理，保持房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展。如，限制不合理需求，嚴(yán)格管理違規(guī)銷(xiāo)售行為；提高開(kāi)發(fā)準(zhǔn)入門(mén)檻，清理“僵尸企業(yè)”，實(shí)施負(fù)面清單管理，鼓勵(lì)兼并重組，建立房企誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)機(jī)制和評(píng)價(jià)懲戒體系，提高預(yù)售門(mén)檻；規(guī)范房地產(chǎn)中介，通過(guò)房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格制度設(shè)定準(zhǔn)入門(mén)檻，確保房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)程度和行為自律等。另一方面，通過(guò)發(fā)展有管理的直接融資渠道，疏通投資渠道，發(fā)展房地產(chǎn)投資信托基金、商業(yè)地產(chǎn)抵押貸款支持證券等資產(chǎn)證券化工具引導(dǎo)投資。發(fā)展這些資產(chǎn)證券化工具，有助于發(fā)展經(jīng)營(yíng)性住房供給，如發(fā)展機(jī)構(gòu)租賃；有助于分散房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；有助于疏解住房領(lǐng)域的實(shí)物投機(jī)性需求，將房地產(chǎn)實(shí)物的投資引向?qū)Ψ康禺a(chǎn)金融產(chǎn)品的投資，減少住房實(shí)物需求，抑制房?jī)r(jià)上漲。
以信息引導(dǎo)和預(yù)警為重點(diǎn)，建立市場(chǎng)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。在信息化時(shí)代，房地產(chǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管完全有條件更加科學(xué)有效。在完善和細(xì)化房地產(chǎn)市場(chǎng)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，依托信息化建立以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的房地產(chǎn)市場(chǎng)預(yù)警體系，并及時(shí)引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為；建立科學(xué)的市場(chǎng)評(píng)價(jià)體系，依據(jù)預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)和房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行實(shí)際情況，判斷風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，及時(shí)啟動(dòng)與預(yù)警等級(jí)相對(duì)應(yīng)的調(diào)控政策，平抑市場(chǎng)波動(dòng)；建立政府協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)信息共享機(jī)制；實(shí)施及時(shí)準(zhǔn)確的信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)，防止市場(chǎng)恐慌等。不斷改善房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控。
