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2025年07月19日
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但此后，中國與美國房地產(chǎn)市場不再平行變化。當美國房地產(chǎn)市場在一次劇降后繼續(xù)疲弱時，中國的房地產(chǎn)市場卻出現(xiàn)了戲劇性的反彈。經(jīng)歷過連續(xù)兩季度的負增長后，房價在2009年三季度開始再次上升，并在2010年實現(xiàn)兩位數(shù)增長。
房地產(chǎn)行業(yè)的迅速復蘇無疑受益于2008年秋季引入的刺激方案。但是，高流動性帶來房地產(chǎn)價格飆漲的說法有一定道理，這種解釋卻仍不完備。一個鮮明的對比是中國的股票市場，2010年開始時仍只達到2007年峰值的1/3左右。需要追問的問題是，都在流動性過剩下，為什么股市和樓市會如此不同？
顯然，房地產(chǎn)部門有一些特征極大地吸引了投資者。如果我們對2009年經(jīng)濟刺激期進行一些細致觀察，就可以很容易看到，中央政府當時試圖通過刺激政策來穩(wěn)定房地產(chǎn)市場價格。但到2009年第四季度，政府就開始發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)市場被刺激過度了，于是，中央政府迅速剎車，試圖扭轉局面。
這種政策取向一直持續(xù)至今，然而到目前為止，調控結果仍無法讓人樂觀。我們的問題是，為什么中央刺激政策能立即達到目標甚至過度刺激市場，但與此同時，為什么價格穩(wěn)定和房價調控政策在實施數(shù)月之后仍難以達到預期目標？
工業(yè)用地“賤賣”，商住用地高價
借由1994年分稅制改革，中央—地方財政安排和政府—企業(yè)關系發(fā)生變化，地方政府不能再向上世紀90年代中期之前從保護地方企業(yè)中獲利，于是開始歡迎來自本地以及外地的多種所有制形式企業(yè)的投資，并廣泛開拓各種預算內(nèi)和預算外收入應對財政壓力。而在20世紀90年代后半期土地市場的發(fā)展，為以土地為工具的新型地方發(fā)展主義搭建了舞臺。
2004年《憲法》修正案規(guī)定國家出于公共利益需要可依照法律對土地實行征收、征用并給予補償。然而憲法及《土地管理法》等相關法律法規(guī)對“公共利益”的確切內(nèi)涵卻始終缺乏明確界定。實際操作中出現(xiàn)的情況，往往是除城市基礎設施建設需要向農(nóng)村集體組織征地外，絕大部分的非公益類型用地需求，包括工業(yè)、商住房地產(chǎn)開發(fā)用地等，都通過土地征收來滿足。這就意味著，地方政府在城市土地一級市場上有壟斷地位，同時政府對農(nóng)村農(nóng)用土地轉為非農(nóng)用途，以及農(nóng)村建設用地使用權的流轉都實施了嚴格控制。
在這一時期，由于爭取制造業(yè)投資可用的稅收工具隨分稅制改革日益縮減，地方政府開始更多依賴于各種非稅收手段。除了降低勞工、環(huán)保管制要求外，提供廉價工業(yè)用地和補貼性配套基礎設施等優(yōu)惠條件成為地區(qū)間制造業(yè)投資競爭的主要工具。20世紀90年代后期以來，地方政府、特別是沿海地區(qū)的地方政府，開始大規(guī)模建設工業(yè)開發(fā)區(qū)。為吸引工業(yè)投資者，這些開發(fā)區(qū)一方面事先進行“三通一平”等配套基礎設施投資，另一方面制定各種優(yōu)惠政策招商引資。
在2003年前后一波開發(fā)區(qū)熱潮中，各地招商引資政策中幾乎毫無例外地設置了用地優(yōu)惠，包括低價協(xié)議出讓工業(yè)用地，按投資額度返還部分出讓金等。這些開發(fā)區(qū)甚至每隔一段時間根據(jù)招商引資進度分析本地商務環(huán)境和生產(chǎn)成本優(yōu)劣，并隨時調整包括用地優(yōu)惠在內(nèi)的招商引資政策。經(jīng)常出現(xiàn)的情況，是基礎設施完備的工業(yè)用地僅以名義價格、甚至是所謂“零地價”出讓給投資者50年。由于地方政府需要事先付出土地征收成本、基礎設施配套成本，因此出讓工業(yè)用地往往意味著地方政府從土地征收到招商入門這個過程中，在財政上實際上是凈損失的。
地方政府如此不惜成本進行大規(guī)模招商引資的目的，不僅是希望獲得制造業(yè)產(chǎn)生的增值稅和企業(yè)所得稅。增值稅總額比較可觀，但分稅制后地方只能夠獲得其中的25%，地方政府的招商引資優(yōu)惠政策，往往會對制造業(yè)企業(yè)開始幾年的企業(yè)所得稅的地方部分給予一些減免。所以，如果僅從增值稅考慮，如此不惜血本吸引制造業(yè)投資對地方未必劃算。但地方政府為什么還要如此行動呢？這是因為地方政府在制造業(yè)投資競爭中獲得的好處，還包括制造業(yè)發(fā)展對服務業(yè)部門增長的推動，并帶來的相關營業(yè)稅，以及商、住用地土地出讓金等收入，或者可以稱為制造業(yè)發(fā)展的“溢出效應”。
筆者近年來在浙江、江蘇、山東、成渝地區(qū)進行的大量實地訪談表明，地方政府官員都認為制造業(yè)發(fā)展將會大大推動本地服務業(yè)部門的增長，帶來相關稅收收入，同時還會增加服務業(yè)的用地需求，從而有助于獲得高額土地出讓金收入。地方政府在工業(yè)用地出讓上的盤算是，只要吸引到投資后直接帶來的未來增值稅流貼現(xiàn)值和其對本地服務行業(yè)推動后間接帶來的營業(yè)稅收入流貼現(xiàn)值，以及土地出讓金收入，超過地方政府的土地征收和基礎設施建設成本，那么就值得繼續(xù)低價出讓工業(yè)用地。
正是出于上述盤算，地方政府在低價出讓制造業(yè)用地的同時，往往高價招、拍、掛出讓商、住用地來獲得超額收益。
地方增長聯(lián)盟：政府、開發(fā)商、銀行
如果我們仔細考察制造業(yè)和服務業(yè)的產(chǎn)業(yè)特點，這種差別性的出讓策略并不難理解。制造業(yè)部門，特別是那些中國具有比較優(yōu)勢的中、低端制造業(yè)部門，有一個重要特點是缺乏區(qū)位特質性。換句話說，大部分制造業(yè)企業(yè)并不是為本地消費者進行生產(chǎn)，他們往往是為其他地區(qū)乃至其他國家消費者生產(chǎn)可貿(mào)易品。在國內(nèi)各地區(qū)乃至全球爭奪制造業(yè)生產(chǎn)投資的激烈競爭下，這些企業(yè)對生產(chǎn)成本非常敏感，而且也很容易進行生產(chǎn)區(qū)位的調整。面對制造業(yè)部門較高的流動性，處于強大區(qū)域競爭壓力下的地方政府不得不提供包括廉價土地、補貼性基礎設施乃至企業(yè)所得稅減免、放松環(huán)境政策和勞動管制在內(nèi)的一整套優(yōu)惠政策包。在這種背景下，地方政府以協(xié)議方式來低價乃至零地價或負地價出讓工業(yè)用地不足為奇。他們往往并不預期工業(yè)用地出讓能夠給地方政府帶來凈收入，甚至可以接受短期財政上的凈損失。
與制造業(yè)不同，大部分服務業(yè)部門提供的是被本地居民消費的服務，這些非貿(mào)易品服務必須在本地被提供和消費。而由于地方政府基本壟斷了本地商、住用地一級市場，從而在提供商、住用地上有很強的談判能力，結果是，雖然工業(yè)用地由于各地投資競爭而形成“全國性買方市場”，但在商、住用地方面形成了眾多“局域性賣方市場”。地方政府完全可以通過“招、拍、掛”方式高價出讓土地，并將這種高地價轉嫁給本地服務業(yè)的消費者。
所以，我們自然會觀察到地方政府通過設立“土地儲備中心”來調節(jié)和控制商、住用地的供地規(guī)模，提高其商住用地土地出讓金收入。在商住用地上，很多地方政府成立土地儲備中心，壟斷城市土地一級市場，通過限制商住用地的供應并以“招拍掛”的競爭性方式出讓土地來獲得最大化出讓金收入，當然這樣做的結果是推高地價和房價，而地方政府也從房地產(chǎn)開發(fā)、高地價、高房價中獲得可觀的營業(yè)稅和各種土地規(guī)費收入。
上述紐帶導致中國出現(xiàn)了非常強的地方增長聯(lián)盟，地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商和銀行共同經(jīng)營城市：吸引更多企業(yè)落戶工業(yè)園區(qū)，建設交通網(wǎng)絡等基礎設施，造更大更豪華的公寓，修建富麗堂皇的購物中心等等。地方政府收獲了豐厚的土地出讓金以及土地房產(chǎn)相關的稅。房地產(chǎn)開發(fā)商支付高額土地出讓金給地方政府，但是由于地方政府控制商住用地供應，他們可以放心地把成本轉嫁到消費者身上并收獲豐厚利潤。最后，銀行提供了關鍵的資金用來保證運轉。
房地產(chǎn)開發(fā)商需要貸款購買土地、發(fā)展物業(yè)，消費者依賴于銀行提供的資金購買房子。地方政府也建立了許多城市開發(fā)公司和基礎設施投融資平臺。由于有政府擔保和廉價土地儲備，這些公司成為當?shù)劂y行的寵兒，大規(guī)模的貸款進一步加劇了房地產(chǎn)開發(fā)熱潮。這三方共同合作，帶來了中國的城市化運動。在許多城市，當?shù)毓賳T發(fā)現(xiàn)可以以低廉價格來征用拆遷農(nóng)民的耕地和宅基地，一旦選址得到清理，開發(fā)商和銀行就開始介入。房地產(chǎn)開發(fā)商和當?shù)毓賳T的關系如此親密，使得幾乎所有發(fā)達地區(qū)在近幾年都有與土地和房產(chǎn)開發(fā)相關的腐敗案件。
中央目標：增長和公平
目前，中央政府越來越充分認識到過分依賴國際市場所蘊含的脆弱性和風險。政府最高領導層也力圖通過刺激國內(nèi)消費來保持高速經(jīng)濟增長。在1997~1998年亞洲金融危機時期，房地產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟增長提供了強有力的刺激，在很大程度上緩沖了來自外部市場帶來的下行壓力。自那時以來，房地產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了飛速的發(fā)展，并在2003年正式被國務院列為國家支柱產(chǎn)業(yè)。近年來，政府官員屢屢表示，房地產(chǎn)推動了諸如鋼鐵、水泥、玻璃、機械、家電、家具、交通運輸?shù)?00個行業(yè)的發(fā)展。
在眾多的中央部委中，國土資源部與住房和城鄉(xiāng)建設部(住建部)承擔著監(jiān)督房地產(chǎn)開發(fā)最直接的責任。國土資源部負責土地利用規(guī)劃和規(guī)章制度的執(zhí)行。自1997年以來，它開始介入微觀管理，并給每一地區(qū)規(guī)定非農(nóng)土地建設指標。住房和城鄉(xiāng)建設部則負責建設標準制訂和城市總體規(guī)劃。近年來，住建部開始更積極地通過法規(guī)和公共融資工具來確保中低收入家庭住上可支付起的住房。這些部門的官員經(jīng)常就政策事項征詢房地產(chǎn)開發(fā)商，其中有許多是國有企業(yè)，并把這些意見反映給更高層政策制定者。當然，國土資源部和住建部作為國務院的行政職能部門，也必須落實最高領導層作出的決策。
盡管房地產(chǎn)開發(fā)對經(jīng)濟增長有貢獻，但對中央而言，房地產(chǎn)開發(fā)對中央財政預算的直接財政貢獻卻很小。看看中央和地方政府的稅收收入就知道這一點。2008年，中央稅的90%來自增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、關稅。根據(jù)現(xiàn)行的財政制度，所有與房地產(chǎn)直接相關的主要稅收，比如房產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅，都是地方稅。
更重要的是，在制定房地產(chǎn)政策時，中央政府的政治考量因素中，必須超越狹隘的財政與經(jīng)濟考慮。這是因為，現(xiàn)代社會的住房已經(jīng)成為一項基本人權，各國政府肩負著給公民提供體面且可負擔住房的責任。不管房地產(chǎn)市場的增長有多快，如果結果是高度不平等，大量百姓被排斥在外，就可能危及社會和諧。因此，中央政府制定決策時，必須小心翼翼不能疏遠大部分人口，特別是中產(chǎn)階層。但地方官員由上級任命，自然不如中央對民意那么重視。還有一類與房地產(chǎn)相關的政治風險：即如果房地產(chǎn)發(fā)展失控，投機將抬高資產(chǎn)價格，形成泡沫。一旦泡沫破裂，系統(tǒng)性的經(jīng)濟危機將很容易發(fā)生并帶來政治問題。因此，中央政府一定會更關注房地產(chǎn)部門的長期健康發(fā)展。而地方政府則不斷建立和擴大當?shù)胤康禺a(chǎn)市場信貸總量，并希望其風險外部化。
總之，中央和地方政府的利益都與房地產(chǎn)業(yè)相關，但是地方政府的關系更為密切，因為每年地方政府直接從房地產(chǎn)業(yè)取得巨大的收人。而中央政府相對要更顧及社會公平和系統(tǒng)性危機發(fā)生的可能性。
調控只是臨時對策
前述增長聯(lián)盟支持了過去十年中國房地產(chǎn)行業(yè)的驚人增長。2003年以來，政府一直在為經(jīng)濟過熱而擔心，并在2006年和2007年采取了一些強硬的調控措施。在2008年第二季度，經(jīng)濟開始出現(xiàn)降溫的趨勢。但隨后，由美國房地產(chǎn)泡沫破裂引發(fā)的全球經(jīng)濟衰退，卻帶來了1998年房改以來房地產(chǎn)價格首次停止增長。之后，政府開始了近10年來最大的干預措施，之后刺激和調整措施實施，這為我們討論中央—地方博弈提供了很好的案例。
我們可以歸位為，2008年秋到2009年12月，中央地方利益一致化導致了房地產(chǎn)市場的過度刺激。中央地方利益分化，則導致了2009年12月至今的房地產(chǎn)調控。而在2004年開始至2008年底，中央政府至少四次出臺政策試圖調控房價，地方政府則成為中央政策變軟的催化劑。
過度刺激和調控無力之間存在嚴重的政策效果不對稱，其根源在于地方政府的財政激勵。財政利益驅動下，地方政府自然會加大中央的刺激政策，而阻礙房價調控政策的實施。實際上，1998年以來的中國房地產(chǎn)市場多輪刺激和調控就反映了如下情況：地方政府表現(xiàn)得就像放大器或減震器，而不是中央政府政策的忠實執(zhí)行者。如此，到底中央應該采取怎樣的措施才能夠真正有助于房地產(chǎn)業(yè)長期健康發(fā)展？
如上，房地產(chǎn)市場發(fā)展的最大威脅來自地方政府的激勵扭曲。因此，要改變房地產(chǎn)價格飆漲的局面，需要改變的是引起這些扭曲的制度框架，包括財稅和土地制度，但這些問題顯然不是目前的短期調控政策可以解決的。
一個需要回答的問題是，目前這些調控措施真正能夠持續(xù)下去，而且還能夠長期有效嗎？就我們看來，中國房地產(chǎn)市場的這幾輪調控，即使在短期可以起到遏制房價瘋狂上漲的作用，但其抑制房價上漲的中長期效果非常值得懷疑。沒有人會相信其中的一些政策，如限制外地人買房，提高房貸首付比例是一個能夠一直實施下去的政策。而大規(guī)模建設保障性住房，在實際操作中不僅缺乏可行性，而且即使做起來也只會催生一個非常扭曲的住房市場。如果不采取一些根本性的改革措施來消除房價上漲的體制性基礎，而只是靠短期宏觀政策的打壓，或通過扭曲市場的方法增加供給，那么結果或者將收效不大，或者與正確的方向南轅北轍。
糾正土地供應體制的扭曲機制
我國房價高漲有其體制性基礎。正是因為中國目前的經(jīng)濟體制，特別土地和財政體制存在的根本性問題，帶來了經(jīng)濟中的整體流動性過剩和住宅用地供給過少。更重要的一點，是住宅用地在目前體制下被過少供給，這是因為地方政府是目前城市土地市場的壟斷供給者，必然通過少供地來獲得壟斷利潤；這也就是為什么我們看到如下情況：與工業(yè)用地供給過多、利用效率低下的情況恰恰相反，地方政府總是通過設立“土地儲備中心”來控制商、住用地的供地規(guī)模，并同時以“招、拍、掛”方式高價出讓住宅用地。兩種不同用地的價格扭曲必然帶來城市發(fā)展過程中用地結構方面的嚴重不合理。
在其他國家，制造業(yè)用地價也一般低于城市建設用地的10%~20%，而在我國卻幾乎低一半。雖然中國的城市發(fā)展占用了大量土地資源，而這些土地資源的絕大部分卻沒有用到人民生活最需要的居住用地上，而是用于已經(jīng)過剩的制造業(yè)用地。
要從根本上解決問題，必須改變城市政府作為本地供地單一主體的局面。只要不損害公共利益，符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，就應當賦予集體建設用地與國有建設用地平等的權利。無論是工業(yè)用地，還是商住用地，用地者都應該直接與用地涉及的村集體和農(nóng)民進行價格談判。唯有如此，才能夠緩解目前地方政府壟斷供地而導致的住宅地價過高的問題，也唯有如此，才能夠遏制地方政府低價征地、然后血本出讓給制造業(yè)用地者來大搞開發(fā)區(qū)的現(xiàn)象，也才能遏制制造業(yè)產(chǎn)能過剩帶來的一系列宏觀經(jīng)濟失衡和過度流動性，并進一步推高房價的情況；也唯有如此，也才能緩解因目前征地權被濫用所帶來的嚴重社會矛盾。
當然，一旦實施上述政策，地方政府現(xiàn)有的“土地財政”模式必然會受到?jīng)_擊，因此，逐步引入財產(chǎn)稅和農(nóng)村建設用地入市后的土地增值稅，實現(xiàn)地方政府從扭曲性的“土地預算外財政”向以財產(chǎn)稅和土地增值稅為主體的“土地預算內(nèi)財政”的過渡，也勢在必行。
上述允許土地所有者和潛在用地者通過市場進行交易，然后政府抽取相應稅收的土地開發(fā)模式，是世界通行的規(guī)則，也是一個常識。因此，政府現(xiàn)在要做的，不是要去糾正什么房地產(chǎn)領域的“市場失靈”，因為目前中國的房地產(chǎn)亂象，恰恰是壟斷供地帶來的“政府失靈”。政府應該做的，不過就是要回歸常識，和全世界其他國家一樣，允許農(nóng)民和農(nóng)村集體作為土地所有者參與出租房和商品房的開發(fā)。
實際上，在政府保留通過規(guī)劃手段進行調控的前提下，允許集體建設用地，特別是大、中城市城郊與城中村的集體建設用地入市，是一個早就應該做，馬上就可以做到的事情。廣東早就開始了集體建設用地入市的實踐，近年來北京、上海等地也開始探索一些集體建設用地入市的舉措。在這種情況下，中央政府應該痛下決心，因勢利導，從小產(chǎn)權房合法化(可以在補交出讓金并辦理產(chǎn)權證后)開始，從城中村改造開始，逐步放開集體建設用地入市。
這個措施不僅對平抑虛高的城市房價特別有效，而且一旦實施，不僅不會打壓經(jīng)濟，反而可以因集體建設用地上的增地產(chǎn)開發(fā)而提高經(jīng)濟增長。更重要的是，它可以在降低房價，提升城市居民對政府滿意度的同時，讓城中村和城郊農(nóng)民的土地發(fā)展權和財產(chǎn)權得到有效實現(xiàn)，從根本上改變目前因政府大規(guī)模征地、拆遷而帶來的嚴重社會矛盾。
