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2025年07月24日
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在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中，有些地方違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)迫農(nóng)民變市民、農(nóng)村耕地變城市建設(shè)用地。
最大的內(nèi)需在城鎮(zhèn)化
現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化模式不可持續(xù)，城鎮(zhèn)化率也存在“虛高”現(xiàn)象
記者：過去10年，我國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度很快，為什么能有這么快的發(fā)展？
陳錫文：過去10年，是中國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度比較快或者最快的時(shí)期之一。2000年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率是36.2%，城鎮(zhèn)人口4.6億人。到去年底，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)提高到47.5%，城鎮(zhèn)人口大約是6.3億人，城鎮(zhèn)化成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。現(xiàn)在全球人口超過1億的只有11個(gè)國(guó)家，而10年間，我國(guó)城鎮(zhèn)化率提高了11.3個(gè)百分點(diǎn)，平均每年提高1.13個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口足足增加了1.7億人，這是非常了不起的成就。這主要和我們堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持改革開放，解放和發(fā)展生產(chǎn)力直接相關(guān)。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，最大的內(nèi)需在城鎮(zhèn)化，最大的發(fā)展?jié)摿σ苍诔擎?zhèn)化。我國(guó)城鎮(zhèn)化提升的空間還很大，推進(jìn)城鎮(zhèn)化必將有效拉動(dòng)市場(chǎng)需求，顯著提高人民生活水平。
記者：有人認(rèn)為，過去若干年，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，我們付出的資源環(huán)境代價(jià)很大，存在著一些不可持續(xù)因素。
陳錫文：的確，長(zhǎng)期以來，我們走的是一條低成本城鎮(zhèn)化道路，城鎮(zhèn)發(fā)展是建立在低成本獲得城鎮(zhèn)建設(shè)用地、廉價(jià)使用勞動(dòng)力、環(huán)境承載嚴(yán)重壓力基礎(chǔ)之上的。盡管城鎮(zhèn)化水平得到了快速提高，但大量的矛盾沒有化解，遺留的問題很多。近年來，地價(jià)房?jī)r(jià)、資源品價(jià)格以及勞動(dòng)力價(jià)格持續(xù)較快上漲，今后城鎮(zhèn)化的成本將明顯提高。
還要看到，由于統(tǒng)計(jì)口徑方面的原因，城鎮(zhèn)化率存在“虛高”現(xiàn)象。我國(guó)城鎮(zhèn)化人口的統(tǒng)計(jì)按國(guó)際慣例進(jìn)行，即在城鎮(zhèn)連續(xù)居住超過6個(gè)月，便統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口。但實(shí)際上，仍有10%—12%的城鎮(zhèn)人口是農(nóng)民工及其家屬，他們并沒有充分享受到城鎮(zhèn)的公共服務(wù)和社會(huì)保障。
城鎮(zhèn)化應(yīng)量力而行不能超前
城鎮(zhèn)化應(yīng)與工業(yè)化進(jìn)程相適應(yīng)，與發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力相匹配
記者：現(xiàn)在有些地方通過“拆村并居”、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等形式加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化，引發(fā)了一系列問題。您說城鎮(zhèn)化率并非越高越好，對(duì)此怎么理解？
陳錫文：從國(guó)際上看，發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化率水平比我們要高，但大多數(shù)都在80%以下，這里面可以進(jìn)一步做分析。比如，在日本，雖然農(nóng)民只占全國(guó)人口的4%，但約有1/4的人生活在農(nóng)村。德國(guó)的情況也很相似。這說明，只要建設(shè)好農(nóng)村，農(nóng)村也是宜居的，大量人口仍將在農(nóng)村生活。所以，并不是不種地的人都要進(jìn)城。而一些城市化率超過了80%的國(guó)家，比如墨西哥、巴西、阿根廷等，存在大量失去土地進(jìn)入城市的居民。由于這部分人口沒有能夠獲得穩(wěn)定的工作，使城市里出現(xiàn)了不少貧民窟，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
無可否認(rèn)，城鎮(zhèn)化是帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。這就像把核能裝在反應(yīng)堆里，控制好了，電能就會(huì)不斷出來。但如果沒有這個(gè)控制能力或者沒能得到很好處理，就可能引發(fā)大量社會(huì)問題。
實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，在一定時(shí)期內(nèi)，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)城鎮(zhèn)化推進(jìn)的速度，必須與其工業(yè)化的進(jìn)程相適應(yīng)，與其發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力相匹配，超出了這個(gè)能力很可能會(huì)出現(xiàn)就業(yè)不足、貧困人口增多、兩極分化嚴(yán)重等問題，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、人民生活都會(huì)帶來嚴(yán)重影響。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，量力而行，不能超前。
記者：為了增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，有的地方在推動(dòng)戶籍改革，要求農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)，對(duì)此您怎么看？
陳錫文：打開城鎮(zhèn)的門，讓愿意進(jìn)城、有條件落戶的農(nóng)民進(jìn)城落戶是好事，但不能借這個(gè)機(jī)會(huì)低價(jià)甚至白拿農(nóng)民的土地。依靠農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的積累搞城鎮(zhèn)化的階段已經(jīng)過去了，現(xiàn)階段應(yīng)該堅(jiān)持以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的方針，加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的力度。只要農(nóng)民工符合在城市有穩(wěn)定就業(yè)、有住房、繳納一定年限社保金等條件，城鎮(zhèn)政府就應(yīng)該在教育、醫(yī)療、社保等方面給予其市民化待遇。各地城鎮(zhèn)應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、現(xiàn)有資源的承載能力等情況規(guī)范開展戶籍制度改革。
“十二五”城鎮(zhèn)化率目標(biāo)已經(jīng)不低
要特別注意解決好農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶以及就業(yè)、子女教育、住房、社會(huì)保障等問題
記者：“十二五”規(guī)劃把城鎮(zhèn)化速度確定為每年提高0.8個(gè)百分點(diǎn)，低于許多人的預(yù)期。高速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化似乎面臨“減速”，原因何在？
陳錫文：“十二五”規(guī)劃當(dāng)中真正用到數(shù)據(jù)的目標(biāo)并不是很多，城鎮(zhèn)化率是其中一個(gè)。在未來5年中要使我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平再提高4個(gè)百分點(diǎn)，也就是到2015年末城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.5%，和過去相比，這個(gè)速度顯然不是太快。
從剛才的分析我們能看到，未來低成本推進(jìn)城鎮(zhèn)化的很多因素正在消失和改變；已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的所謂城鎮(zhèn)化率還有很多不真實(shí)的因素，需要讓其逐步真實(shí)起來，讓符合條件落戶的農(nóng)民工享受到城鎮(zhèn)的公共服務(wù)。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要特別注意解決好農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶以及就業(yè)、子女教育、住房、社保等問題，這可能比單純追求提高城鎮(zhèn)化率更重要、更有意義。在今后5到10年的時(shí)間里，城鎮(zhèn)化的任務(wù)是極其艱巨的。在“十二五”時(shí)期，一年提高0.8個(gè)百分點(diǎn)、一共提高4個(gè)百分點(diǎn)的難度很大，城鎮(zhèn)化速度也不低。我們要總結(jié)中國(guó)城鎮(zhèn)化過程中存在的困難、問題，糾正偏差，提高質(zhì)量和效益，走出一條又好又快的發(fā)展道路。
堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展并行不悖
處理好各類城市的功能，讓生產(chǎn)能力合理分布，不要都集中在一兩個(gè)大城市
記者：有觀點(diǎn)認(rèn)為，如果走一條向中小城市和小城鎮(zhèn)傾斜的城鎮(zhèn)化道路，城鎮(zhèn)化對(duì)土地的占用量將會(huì)大幅上升，因此，發(fā)展大城市勢(shì)在必行。但近年來，人口向大城市快速集中，交通擁擠、住房困難、環(huán)境惡化等一系列“大城市病”開始顯現(xiàn)。對(duì)此您怎么看？
陳錫文：新的人口普查顯示，北京和上海的人口都在2000萬以上。我在北京住，每天早晨上班，10公里路，坐汽車去，正常情況下用35分鐘，稍微有點(diǎn)堵就是45分鐘，10公里路要這么長(zhǎng)時(shí)間，效率太低。很多地方都面臨這個(gè)問題。
其實(shí)，國(guó)外的特大城市是由幾十個(gè)、上百個(gè)小城市組成的，每一個(gè)小城市都有它獨(dú)特的主體功能、比較完整的服務(wù)功能。居住在里面的人，若沒有特殊的需要不必離開他所在的小城市。所以大城市本身的概念或者它的形態(tài)和結(jié)構(gòu)是什么樣的，也需要我們認(rèn)真研究。
中國(guó)人口較多，單獨(dú)發(fā)展大城市顯然不適合中國(guó)國(guó)情，推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展并行不悖。大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)鍵是要處理好各類城市的功能。實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要前提，是優(yōu)化生產(chǎn)力布局，調(diào)整偏重發(fā)展大城市的格局，這樣才有可能帶動(dòng)中小城市的發(fā)展。要在優(yōu)化東部地區(qū)城市發(fā)展的同時(shí)，加快在中西部地區(qū)培育和發(fā)展一批城市群，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。要找準(zhǔn)大城市的主體功能，將一些功能疏散到周邊地區(qū)，真正形成以大城市為龍頭，以中小城市、小城鎮(zhèn)為支撐的城鎮(zhèn)化格局。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，只有積極推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，逐步減弱行政的控制，才能真正形成一個(gè)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。
城鎮(zhèn)化不能完全解決“三農(nóng)”問題
到2030年，仍有4.5億左右的人口在農(nóng)村，“三農(nóng)”問題仍不能放松
記者：再過一兩年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率就會(huì)達(dá)到50%，以后會(huì)越來越高。有人認(rèn)為，通過城鎮(zhèn)化，農(nóng)民數(shù)量會(huì)加速減少，“三農(nóng)”問題也就自然會(huì)得到解決，您怎么看待這個(gè)問題？
陳錫文：中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中絕不能放松對(duì)農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展。這是因?yàn)椋谖磥硐喈?dāng)長(zhǎng)時(shí)期，農(nóng)村人口數(shù)量仍然巨大。按照現(xiàn)有城鎮(zhèn)化速度，農(nóng)村人口數(shù)量很快就會(huì)減到一半以下，但仍有6億多人。有專家做過測(cè)算，到2030年我國(guó)人口將達(dá)15億人左右，那時(shí)候城鎮(zhèn)化率可能會(huì)達(dá)到70%，但農(nóng)村人口仍占30%，也就是說，仍有4.5億左右的巨量人口在農(nóng)村生產(chǎn)和生活。全面建設(shè)小康社會(huì)，必須讓他們分享到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。城鎮(zhèn)化會(huì)解決一部分“三農(nóng)”問題，但不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為，通過城鎮(zhèn)化就完全可以解決“三農(nóng)”問題。在全面建設(shè)小康社會(huì)和推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，必須同步推進(jìn)城鎮(zhèn)化和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。
