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2025年07月17日
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國土資源部耕地保護司負責人解讀《關于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護的通知》
永久基本農(nóng)田是耕地的精華，劃定永久基本農(nóng)田并實行特殊保護是耕地保護工作的重中之重，是國家意志、剛性約束。近日，國土資源部印發(fā)《關于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護的通知》，就全面落實永久基本農(nóng)田特殊保護制度作出總體部署。
進入新時代，永久基本農(nóng)田如何繼續(xù)在鞏固、完善、提高、考核上下功夫，切實做到管得住、建得好、守得牢？國土資源部耕地保護司負責人對此回答了記者的提問。
記者：如何準確把握全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護總體要求？
負責人：全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護意義重大。新時代我國社會主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，但人多地少、人均耕地資源少、耕地后備資源不足的基本國情沒有改變。耕地是我國最為寶貴的資源，永久基本農(nóng)田是最優(yōu)質(zhì)、最精華、生產(chǎn)能力最好的耕地，劃定并守住永久基本農(nóng)田控制線功在當前、利及長遠，是確保國家糧食安全，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的有力保障，是深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎，是實施鄉(xiāng)村振興，促進生態(tài)文明建設的必然要求，是貫徹落實新發(fā)展理念的應有之義、應有之舉、應盡之責，對全面建成小康社會、建成社會主義現(xiàn)代化國家具有重大意義。
準確把握全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護總體要求，要全面貫徹落實黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，以守住永久基本農(nóng)田控制線為目標，以建立健全“劃、建、管、補、護”長效機制為重點，鞏固劃定成果，完善保護措施，提高監(jiān)管水平。到2020年，全國永久基本農(nóng)田保護面積不少于15.46億畝，基本形成保護有力、建設有效、管理有序的永久基本農(nóng)田特殊保護格局，筑牢實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的土地資源基礎。
記者：如何準確把握全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護基本原則？
負責人：要做到四個“堅持”。一是堅持保護優(yōu)先。適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和加快生態(tài)文明體制改革要求，牢固樹立山水林田湖草是一個生命共同體理念，實現(xiàn)永久基本農(nóng)田保護與經(jīng)濟社會發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)系統(tǒng)保護相統(tǒng)籌。二是堅持從嚴管控。強化用途管制，加強永久基本農(nóng)田對各類建設布局的約束和引導，嚴格控制非農(nóng)建設占用永久基本農(nóng)田。三是堅持補建結(jié)合。落實質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略，加強土地綜合整治和高標準農(nóng)田建設，提升永久基本農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力，建立健全占用和補劃永久基本農(nóng)田踏勘論證制度，建設永久基本農(nóng)田整備區(qū)。四是堅持權(quán)責一致。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，強化永久基本農(nóng)田保護主體責任，健全管控性、建設性和激勵性保護政策，完善監(jiān)管考核制度，實現(xiàn)永久基本農(nóng)田保護權(quán)責相統(tǒng)一。
記者：如何鞏固永久基本農(nóng)田劃定成果？
負責人：主要做到兩個方面。一方面，要守住永久基本農(nóng)田控制線。已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田特別是城市周邊永久基本農(nóng)田原則上不得隨意調(diào)整和占用。重大建設項目建設、生態(tài)建設等經(jīng)國務院批準占用或調(diào)整永久基本農(nóng)田的，以縣（市）為單位按照永久基本農(nóng)田劃定的有關要求，補充調(diào)整相當數(shù)量和質(zhì)量的永久基本農(nóng)田。
另一方面，統(tǒng)籌永久基本農(nóng)田保護與各類規(guī)劃銜接。協(xié)同推進生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作。各地區(qū)各有關部門在編制城鄉(xiāng)建設、基礎設施、生態(tài)建設等相關規(guī)劃，推進“多規(guī)合一”過程中，劃定生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界工作中，要與已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田控制線充分銜接，原則上不得突破永久基本農(nóng)田邊界。
記者：如何推進永久基本農(nóng)田建設？
負責人：推進永久基本農(nóng)田建設，要結(jié)合實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，以建設促保護。
一方面，要開展永久基本農(nóng)田整備區(qū)建設。各?。▍^(qū)、市）國土資源主管部門要在劃定永久基本農(nóng)田控制線基礎上，結(jié)合當?shù)貙嶋H，組織開展零星分散耕地的整合歸并、提質(zhì)改造等工作，經(jīng)整治后形成的集中連片、質(zhì)量更優(yōu)的耕地，經(jīng)驗收評估合格后，優(yōu)先納入永久基本農(nóng)田整備區(qū)，作為調(diào)整完善或占用永久基本農(nóng)田的補劃基礎。各縣（市、區(qū)）永久基本農(nóng)田整備區(qū)規(guī)模原則上不低于永久基本農(nóng)田保護目標任務的1%，具體比例由市、縣國土資源主管部門確定。
另一方面，要加強永久基本農(nóng)田質(zhì)量建設。整合各類涉農(nóng)資金，吸引社會資本投入，優(yōu)先在永久基本農(nóng)田保護區(qū)和整備區(qū)開展土地綜合整治、高標準農(nóng)田建設，推動土地整治工程技術(shù)創(chuàng)新和應用，逐步將已劃定的永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田。全面推行建設占用永久基本農(nóng)田耕作層剝離再利用。
記者：如何加強永久基本農(nóng)田管理？
負責人：首先，要從嚴管控非農(nóng)建設占用永久基本農(nóng)田。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或者擅自改變用途，不得多預留一定比例永久基本農(nóng)田為建設占用留有空間，嚴禁通過擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃規(guī)避占用永久基本農(nóng)田的審批，嚴禁未經(jīng)審批違法違規(guī)占用。按有關要求，重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，在可行性研究階段，省級國土資源主管部門負責組織對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行論證，報國土資源部進行用地預審；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收依法依規(guī)報國務院批準。
其次，要堅決防止永久基本農(nóng)田“非農(nóng)化”。永久基本農(nóng)田必須堅持農(nóng)地農(nóng)用，禁止任何單位和個人在永久基本農(nóng)田保護區(qū)范圍內(nèi)建窯、建房、建墳、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞永久基本農(nóng)田的活動；禁止任何單位和個人占用永久基本農(nóng)田植樹造林；禁止任何單位和個人閑置、撂荒永久基本農(nóng)田；禁止以設施農(nóng)用地為名占用永久基本農(nóng)田，建設休閑旅游、倉儲廠房等設施；合理引導利用永久基本農(nóng)田進行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不得對耕作層造成破壞。
記者：如何量質(zhì)并重做好永久基本農(nóng)田補劃？
負責人：做好永久基本農(nóng)田補劃，首先要明確永久基本農(nóng)田補劃要求。重大建設項目占用或因依法認定的災毀等原因減少永久基本農(nóng)田的，按照“數(shù)量不減、質(zhì)量不降、布局穩(wěn)定”的要求開展補劃，補劃的永久基本農(nóng)田必須是耕地，原則上要求與現(xiàn)有永久基本農(nóng)田集中連片，補劃數(shù)量、質(zhì)量與占用或減少的永久基本農(nóng)田相當，占用或減少城市周邊范圍內(nèi)的，原則上在城市周邊范圍內(nèi)補劃。
其次，要做好永久基本農(nóng)田補劃方案編制論證。按照中央4號文件要求，重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，依法認定的災毀等原因減少永久基本農(nóng)田的，由地方國土資源主管部門，根據(jù)《基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程》（TD/T 1032-2011），組織編制《永久基本農(nóng)田補劃方案》，由省級國土資源主管部門組織實地踏勘論證并出具論證意見。
記者：如何健全永久基本農(nóng)田保護機制？
負責人：建立健全永久基本農(nóng)田保護機制，要強化永久基本農(nóng)田對各類建設布局的約束和引導，嚴格落實保護責任，建立健全考核、補償、監(jiān)管的長效機制。
一是強化永久基本農(nóng)田保護考核機制。落實地方各級政府保護耕地的主體責任，將永久基本農(nóng)田保護情況作為省級政府耕地保護責任目標考核、糧食安全省長責任制考核、領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的重要內(nèi)容，將永久基本農(nóng)田特殊保護落實情況與安排年度土地利用計劃、土地整治工作專項資金相掛鉤。對永久基本農(nóng)田保護情況考核中發(fā)現(xiàn)突出問題的，及時公開通報，要求限期整改，整改期間暫停所在省份相關市、縣農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收申請受理與審查。
二是完善永久基本農(nóng)田保護補償機制。總結(jié)地方經(jīng)驗，積極推進中央和地方各類涉農(nóng)資金整合，按照誰保護、誰受益的原則，探索耕地保護激勵性補償和跨區(qū)域資源性補償。鼓勵有條件的地區(qū)建立耕地保護基金，與整合有關涉農(nóng)補貼政策、完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制相銜接，與生態(tài)補償機制相聯(lián)動，對承擔永久基本農(nóng)田保護任務的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶給予獎補。
三是構(gòu)建永久基本農(nóng)田動態(tài)監(jiān)管機制。永久基本農(nóng)田劃定成果納入國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，作為土地審批、衛(wèi)片執(zhí)法、土地督察的重要依據(jù)。建立永久基本農(nóng)田監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，完善永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新機制。結(jié)合土地督察、全天候遙感監(jiān)測、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查等對永久基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量變化情況進行全程跟蹤，實現(xiàn)永久基本農(nóng)田全面動態(tài)管理。
記者：如何全面強化永久基本農(nóng)田特殊保護保障措施？
負責人：要加強組織領導。各級國土資源主管部門要在地方政府領導下，增強大局意識和責任意識，全面貫徹執(zhí)行永久基本農(nóng)田特殊保護政策，積極探索符合地方實際的保護措施，推動永久基本農(nóng)田保護新局面。
要加強督促檢查。各省（區(qū)、市）國土資源主管部門要根據(jù)通知要求，結(jié)合實際情況，抓緊制定具體實施辦法，強化土地執(zhí)法監(jiān)察，及時發(fā)現(xiàn)、制止和查處違法亂占耕地特別是永久基本農(nóng)田的行為。各派駐地方的國家土地督察機構(gòu)要加強對永久基本農(nóng)田占用補劃情況的監(jiān)督檢查，對督察發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，及時向地方政府提出整改意見，并督促問題整改到位。
要加強總結(jié)宣傳。各?。▍^(qū)、市）國土資源主管部門要認真總結(jié)推廣基層永久基本農(nóng)田特殊保護的成功經(jīng)驗和做法，強化輿論宣傳和社會監(jiān)督，主動加強永久基本農(nóng)田特殊保護政策解讀，及時回應社會關切，引導全社會樹立保護永久基本農(nóng)田的意識，營造自覺主動保護永久基本農(nóng)田的良好氛圍。
