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2025年09月03日
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北京西直門(mén)南小街115號(hào)院將迎來(lái)30年來(lái)的第四次更名。
1988年，這里掛上了環(huán)境保護(hù)局的牌子；10年后，這里更名為國(guó)家環(huán)保總局；又一個(gè)10年過(guò)去，2008年，這里成為環(huán)境保護(hù)部。
2018年3月13日，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中提到，組建生態(tài)環(huán)境部，不再保留環(huán)境保護(hù)部。經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)表決之后，西直門(mén)南小街115號(hào)院將在今年掛上生態(tài)環(huán)境部的牌子。
全國(guó)人大代表、環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院院長(zhǎng)王金南1988年研究生畢業(yè)之后，一直在環(huán)保系統(tǒng)工作，他經(jīng)歷了國(guó)家環(huán)保機(jī)構(gòu)的4次更名。在他看來(lái)，名字變化的背后，是我國(guó)生態(tài)環(huán)保治理的不斷升級(jí)，也是對(duì)人民期盼天藍(lán)水清的回應(yīng)。
全國(guó)人大代表、中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長(zhǎng)王毅多次為中央提供生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)改革的咨詢報(bào)告，他曾經(jīng)力主的大自然資源部門(mén)和大生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)“兩駕馬車(chē)”共同牽引我國(guó)自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的方案，與此次機(jī)構(gòu)改革方案中的架構(gòu)一致。
在他看來(lái)，這樣的變化，與此前發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》和十九大報(bào)告中關(guān)于美麗中國(guó)建設(shè)的路徑一脈相承。
不是簡(jiǎn)單擴(kuò)權(quán)，是建設(shè)美麗中國(guó)的決心
我國(guó)首次將“環(huán)保”列入政府機(jī)構(gòu)名稱是1982年。那年的機(jī)構(gòu)改革，我國(guó)成立了城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，并在這個(gè)部門(mén)之下設(shè)立了環(huán)境保護(hù)局，當(dāng)時(shí)的職能很單一，主要管理工業(yè)企業(yè)的廢水、廢氣和廢渣問(wèn)題。直到1988年的機(jī)構(gòu)改革，環(huán)境保護(hù)局才從城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部中獨(dú)立出來(lái)，成為國(guó)務(wù)院直屬管理的一個(gè)副部級(jí)機(jī)構(gòu)。
環(huán)境保護(hù)局首任局長(zhǎng)曲格平曾回憶說(shuō)，盡管還只是一個(gè)副部級(jí)的機(jī)構(gòu)，卻是一次質(zhì)的變化，我國(guó)首次有了人、財(cái)、物獨(dú)立的環(huán)保部門(mén)，可以行使政策制定、排污監(jiān)督的職能。
上世紀(jì)90年代之后，隨著我國(guó)環(huán)境問(wèn)題凸顯，1998年的機(jī)構(gòu)改革，國(guó)家環(huán)保局升格為環(huán)保總局，成為國(guó)務(wù)院直屬的正部級(jí)機(jī)構(gòu)。值得注意的是，那一年的機(jī)構(gòu)改革，是裁撤中央部委力度最大的一次。
雖然升格為正部級(jí)單位，但由于不是國(guó)務(wù)院政府組成部門(mén)，國(guó)家環(huán)保總局被認(rèn)為缺乏話語(yǔ)權(quán)，學(xué)界也頻繁呼吁，應(yīng)參照發(fā)達(dá)國(guó)家的機(jī)構(gòu)設(shè)置，設(shè)立環(huán)境保護(hù)部。
各界多年的呼吁，在2008年成為現(xiàn)實(shí)，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)中增加了環(huán)境保護(hù)部。
王金南說(shuō)，此后的10年，我國(guó)打響了以藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)為標(biāo)志的污染防治戰(zhàn)役，但環(huán)境問(wèn)題依然是百姓心頭之患。打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)也成為全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，在這一背景下，現(xiàn)行環(huán)境管理體制的短板亟待補(bǔ)齊。
王金南說(shuō)，十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》已經(jīng)明確，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理，以及公共服務(wù)一并成為政府的職能，這背后的深意是國(guó)家層面建設(shè)美麗中國(guó)的決心。在過(guò)去，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能往往被包括在政府的公共服務(wù)職能中，并不單列。
王金南認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境保護(hù)要進(jìn)入政府治理能力現(xiàn)代化的軌道，就需要對(duì)相關(guān)職能部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行優(yōu)化，這正是自然資源部、生態(tài)環(huán)保部組建的題中之義。
王毅說(shuō)，十九大報(bào)告已明確把“美麗”作為社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵之一，美麗中國(guó)建設(shè)不是單方面的目標(biāo)，不能就環(huán)境論環(huán)境，而是一個(gè)綜合的系統(tǒng)工程。不僅需要用新發(fā)展理念來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)到高質(zhì)量發(fā)展，還需要逐步形成美麗中國(guó)的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式和貿(mào)易方式，也需要對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行有序利用和監(jiān)管。“這顯然不簡(jiǎn)單是環(huán)境污染治理的范疇，需要政府對(duì)自然資源管理、生態(tài)保護(hù)和污染防治的職責(zé)進(jìn)行優(yōu)化與重構(gòu)”。
以問(wèn)題為導(dǎo)向，整合碎片化環(huán)保職能
在3月14日的討論中，西部地區(qū)的一位市長(zhǎng)道出了他的苦惱：過(guò)去調(diào)研水污染問(wèn)題，通常要好幾個(gè)部門(mén)、甚至好幾個(gè)分管市長(zhǎng)同行，一個(gè)水的問(wèn)題，在岸上歸環(huán)保部門(mén)管，在水里，歸水利部門(mén)管，而地下水，則歸國(guó)土部門(mén)管。調(diào)研的隊(duì)伍一長(zhǎng)串，砍了誰(shuí)都不行。
市長(zhǎng)們的煩惱有望破解。按照生態(tài)環(huán)境部的職能，原來(lái)分散在環(huán)保部、水利部和國(guó)土資源部等部門(mén)中的水環(huán)境保護(hù)職能，都將由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)籌，“九龍治水”的局面有望終結(jié)。
在環(huán)保系統(tǒng)工作了30年的王金南院士，對(duì)這個(gè)問(wèn)題感受頗深，水污染管理問(wèn)題長(zhǎng)期割裂在不同的部門(mén)，在基層的實(shí)際工作中，往往會(huì)造成職能重疊、交叉，造成行政成本浪費(fèi)，出了問(wèn)題卻無(wú)人“接盤(pán)”。
這樣的尷尬還有，按照過(guò)去的體制，企業(yè)排的污水，在岸上環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)，到了河里就歸水利部門(mén)管，其實(shí)就割裂了自然的生態(tài)屬性，可能在岸上時(shí)，水質(zhì)還是達(dá)標(biāo)的，但流到河里就不達(dá)標(biāo)了，而各部門(mén)自說(shuō)自話，不能真實(shí)反映污染狀況。
污染治理職能分散重疊低效被詬病多年，但每一個(gè)職能都是一個(gè)部門(mén)的“奶酪”，輕易動(dòng)不了。
王毅說(shuō)，自然資源和生態(tài)保護(hù)職能按資源門(mén)類(lèi)分散在國(guó)土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門(mén)，雖然有利于根據(jù)資源屬性進(jìn)行專業(yè)管理，但與生態(tài)系統(tǒng)的完整性有所沖突。而在污染防治領(lǐng)域，由于環(huán)保機(jī)構(gòu)成立時(shí)間較晚，原先的管理職能分散在各部門(mén)，環(huán)保機(jī)構(gòu)成立后，原部門(mén)的相關(guān)環(huán)保職能加上解決新問(wèn)題的各種行政授權(quán)，使得“以部為單位”甚至“以司為單位”的決策模式廣泛存在，生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策存在不平衡、不充分甚至相互沖突的局面。
此次機(jī)構(gòu)改革組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部就是要解決職能分散、碎片化的問(wèn)題。
方案提出，組建自然資源部，將過(guò)去分散在國(guó)家發(fā)改委、住建部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局等部門(mén)的自然資源的調(diào)查和確權(quán)登記整合，統(tǒng)一行使用途管制和生態(tài)修復(fù)的職責(zé)。王毅認(rèn)為，這樣的整合才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)山水林田湖的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。
建設(shè)美麗中國(guó)只有進(jìn)行時(shí)
過(guò)去幾十年間，我國(guó)環(huán)保機(jī)構(gòu)歷經(jīng)4次大改。改革初期較好地促進(jìn)了生態(tài)保護(hù)與污染治理，隨著時(shí)代的發(fā)展，仍會(huì)出現(xiàn)與現(xiàn)實(shí)需求不適應(yīng)的狀況。因此，在王毅看來(lái)，不能說(shuō)現(xiàn)在的方案就盡善盡美，也不能說(shuō)一勞永逸，建設(shè)美麗中國(guó)，仍需不斷對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行完善。
王毅說(shuō)，之前，考慮到我國(guó)現(xiàn)行的法律框架、歷史沿革、改革方向與實(shí)踐探索等問(wèn)題，他們?cè)谙嚓P(guān)咨詢報(bào)告中曾提出 “一委一部一局”的行政管理體制改革方案，即成立國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，專門(mén)負(fù)責(zé)自然資源的資產(chǎn)管理，成立資源與環(huán)境保護(hù)部或生態(tài)環(huán)境保護(hù)部，統(tǒng)一負(fù)責(zé)資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)保護(hù)和污染控制的監(jiān)管職能，同時(shí)，成立國(guó)家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估局，負(fù)責(zé)美麗中國(guó)目標(biāo)的制定、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)和獨(dú)立評(píng)估。
盡管此次機(jī)構(gòu)改革并沒(méi)有成立專門(mén)的部門(mén)對(duì)國(guó)家的生態(tài)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，但王毅認(rèn)為，改革需要分步實(shí)施，現(xiàn)有的方案確實(shí)有助于自然資源的統(tǒng)一管理，也有利于生態(tài)和污染排放的統(tǒng)一監(jiān)管，在未來(lái)也應(yīng)考慮設(shè)立一個(gè)更加獨(dú)立的監(jiān)測(cè)與評(píng)估部門(mén)。
王毅指出，此次機(jī)構(gòu)改革把資源、環(huán)境的職能進(jìn)行了較大幅度的整合，新組建的大部門(mén)就有條件從更綜合、系統(tǒng)的角度，以提高生態(tài)環(huán)境整體質(zhì)量為目標(biāo)設(shè)計(jì)未來(lái)的自然資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的時(shí)間表、路線圖。
王毅建議，在組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的同時(shí)，還需進(jìn)一步理順各部門(mén)的關(guān)系，抓緊提出發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、工信部等各部門(mén)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，解決政府各部門(mén)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任不清、效率不高的問(wèn)題。
此外，應(yīng)組建跨行政區(qū)域和流域管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步解決跨界資源環(huán)境問(wèn)題，并協(xié)調(diào)中央地方關(guān)系。在重要區(qū)域和流域，逐步形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、行政管理機(jī)制、科學(xué)咨詢和評(píng)估機(jī)制與統(tǒng)一信息平臺(tái)相結(jié)合的治理模式。
“美麗中國(guó)不只是政府的職能，也需要?jiǎng)訂T全社會(huì)參與，這就要建立健全社會(huì)參與的渠道機(jī)制，倡導(dǎo)全民有序參與和多元共治。”王毅說(shuō)。
