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2025年07月17日
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關(guān)于推進(jìn)高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見
發(fā)改基礎(chǔ)〔2018〕514號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)：
隨著我國高速鐵路快速發(fā)展，沿線地區(qū)人民群眾出行服務(wù)水平得到顯著提升。依托高鐵車站推進(jìn)周邊區(qū)域開發(fā)建設(shè)，有利于城市空間有效拓展和內(nèi)部結(jié)構(gòu)整合優(yōu)化，有利于調(diào)整完善產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)交通、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)融合發(fā)展。近年來，一些地方依托高鐵建設(shè)的有利條件，積極探索推進(jìn)高鐵車站周邊區(qū)域開發(fā)建設(shè)，取得了一定發(fā)展成效，有的高鐵車站周邊區(qū)域已經(jīng)成為城市最具人氣和活力、發(fā)展最快的地區(qū)。但總體上看，我國高鐵車站周邊區(qū)域整體開發(fā)建設(shè)仍處于起步階段，各方面對高鐵建設(shè)和城鎮(zhèn)化融合發(fā)展研究還不深入，個(gè)別地方高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)不同程度地存在初期規(guī)模過大、功能定位偏高、發(fā)展模式較單一、綜合配套不完善等問題，對人口和產(chǎn)業(yè)吸引力不夠，持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)不夠牢固，潛藏著一定的社會經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。為推進(jìn)高鐵車站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設(shè)，提出如下意見。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。
深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅(jiān)持新發(fā)展理念，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌和銜接，嚴(yán)控金融和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，因地制宜、規(guī)范有序推進(jìn)高鐵車站周邊區(qū)域開發(fā)建設(shè)，不斷提升設(shè)施服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚、政策配套等支撐能力，促進(jìn)高鐵沿線城鎮(zhèn)空間合理布局和城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推動高鐵建設(shè)與城市發(fā)展良性互動、有機(jī)協(xié)調(diào)。
（二）基本原則。
規(guī)劃協(xié)調(diào)、布局合理。統(tǒng)一規(guī)劃，整體部署，嚴(yán)格依據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃等編制高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)規(guī)劃，合理確定開發(fā)規(guī)模和邊界，優(yōu)化車站選址方案及車站周邊區(qū)域空間結(jié)構(gòu)、人口產(chǎn)業(yè)分布，杜絕邊建設(shè)、邊規(guī)劃。
量力而行、有序建設(shè)。結(jié)合城市功能區(qū)劃、區(qū)位優(yōu)勢、財(cái)力可能、人口資源環(huán)境條件等發(fā)展實(shí)際，根據(jù)規(guī)劃確定開發(fā)目標(biāo)、建設(shè)任務(wù)，兼顧當(dāng)前和長遠(yuǎn)，合理把握建設(shè)節(jié)奏和時(shí)序，量力而行、循序漸進(jìn)、有序發(fā)展，防止盲目追求規(guī)模和大干快上。
站城一體、綜合配套。充分發(fā)揮高鐵車站的輻射帶動作用，圍繞人的城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，走特色化、差異化發(fā)展之路，完善基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施配套，促進(jìn)產(chǎn)城融合、宜居宜業(yè)，避免高鐵沿線產(chǎn)業(yè)布局同質(zhì)化和單一房地產(chǎn)功能開發(fā)。
市場運(yùn)作、防范風(fēng)險(xiǎn)。按照市場化原則運(yùn)作，創(chuàng)新投資、建設(shè)、運(yùn)營、管理體制機(jī)制，強(qiáng)化政策支持保障，充分調(diào)動企業(yè)和社會資本的積極性，推進(jìn)項(xiàng)目共建、資源共享，提升開發(fā)建設(shè)質(zhì)量水平和效益，防范各種隱患、風(fēng)險(xiǎn)和損失。
二、重點(diǎn)任務(wù)
（三）強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)和管控作用。
堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，充分論證高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)可行性、必要性，因城施策、因站而異推進(jìn)高鐵車站周邊區(qū)域合理有序開發(fā)建設(shè)。對于既有站改造的高鐵車站、位于中心城區(qū)或與既有產(chǎn)業(yè)園區(qū)等結(jié)合較好的高鐵車站，有關(guān)城市要嚴(yán)格按照既有城市規(guī)劃，結(jié)合城市功能提升和結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化做好車站周邊綜合開發(fā)。對于城市外圍新建的高鐵車站周邊具有開發(fā)潛力的，相關(guān)城市要依據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等統(tǒng)一布局，合理確定車站周邊開發(fā)建設(shè)的功能定位、規(guī)模和邊界，做好規(guī)劃預(yù)留和控制，按照規(guī)劃規(guī)范有序推進(jìn)開發(fā)建設(shè)。要嚴(yán)格審查規(guī)劃的合理性，定期評估規(guī)劃實(shí)施情況和綜合開發(fā)效益，把評估結(jié)果作為控制建設(shè)時(shí)序和分期建設(shè)的依據(jù)。
（四）合理確定高鐵車站選址和規(guī)模。
高鐵車站選址要符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，切實(shí)處理好高鐵通達(dá)性和高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)之間的關(guān)系，既要滿足技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)條件，又要服務(wù)地方發(fā)展。鐵路總公司和地方政府要依據(jù)相關(guān)規(guī)范要求，在城市樞紐總圖規(guī)劃編制及項(xiàng)目實(shí)施階段，深入研究論證高鐵車站與城市發(fā)展銜接問題，合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、線路走向、車站分布和建設(shè)規(guī)模。新建鐵路選線應(yīng)盡量減少對城市的分割，新建車站選址盡可能在中心城區(qū)或靠近城市建成區(qū)，確保人民群眾乘坐高鐵出行便利。高鐵車站建設(shè)要規(guī)模適當(dāng)、經(jīng)濟(jì)適用，切忌貪大求洋、追求奢華。
（五）嚴(yán)格節(jié)約集約用地。
高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)要落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。有關(guān)城市要綜合考慮人口集聚規(guī)模和吸納就業(yè)情況，按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量相掛鉤要求，合理確定高鐵車站周邊用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局及土地開發(fā)和供應(yīng)時(shí)序，堅(jiān)決防控單純房地產(chǎn)化傾向。統(tǒng)籌地上地下空間復(fù)合利用，積極推廣地下空間開發(fā)利用、軌道交通上蓋物業(yè)綜合開發(fā)等節(jié)地技術(shù)和模式，提升節(jié)約集約用地水平。要按照“框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”要求，依據(jù)城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和土地使用標(biāo)準(zhǔn)對高鐵站周邊建設(shè)用地加強(qiáng)審查，嚴(yán)格土地用途管制。
（六）促進(jìn)站城一體融合發(fā)展。
高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)要突出產(chǎn)城融合、站城一體，與城市建成區(qū)合理分工，在城市功能布局、綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享等方面同步規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)。有關(guān)城市要結(jié)合自身資源稟賦、優(yōu)勢特色、發(fā)展定位等，甄選出發(fā)展基礎(chǔ)條件優(yōu)越、城市特色鮮明和發(fā)展?jié)摿^大的產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建樞紐偏好型產(chǎn)業(yè)體系，避免沿線臨近站點(diǎn)形成無序競爭、相互制約的局面。大城市高鐵車站周邊可研究有序發(fā)展高端服務(wù)業(yè)、商貿(mào)物流、商務(wù)會展等產(chǎn)業(yè)功能，中、小城市高鐵車站應(yīng)合理布局周邊產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)妥發(fā)展商業(yè)零售、酒店、餐飲等產(chǎn)業(yè)功能。
（七）提升綜合配套保障能力。
高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)必須貫徹落實(shí)以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，營造宜居宜業(yè)環(huán)境，提高交通便利性和公共服務(wù)能力，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、人口集聚效應(yīng)。強(qiáng)化城市內(nèi)外交通銜接，加強(qiáng)新建高鐵車站城市公共交通配套線路和換乘設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)與城市建成區(qū)、城市其他重要綜合交通樞紐之間的快速連接、便捷直達(dá)。同時(shí)，完善公共服務(wù)體系，配套建設(shè)醫(yī)療、教育、休閑、娛樂等場所和設(shè)施，增強(qiáng)生活服務(wù)功能，使人“愿意來”“留得下”“活得好”，不斷提升人民群眾的幸福感和獲得感。
（八）合理把握開發(fā)建設(shè)時(shí)序。
尊重城市發(fā)展的客觀規(guī)律，樹立正確的政績觀和功成不必在我的理念，不追求短期的形象效果，量力而行，盡力而為，嚴(yán)禁借高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)名義盲目搞城市擴(kuò)張。有關(guān)城市要根據(jù)相關(guān)規(guī)劃、發(fā)展實(shí)際和財(cái)力可能，分階段、分步驟地有序推進(jìn)高鐵車站周邊區(qū)域開發(fā)建設(shè)，做到開發(fā)一片、成熟一片、成功一片。大城市初期應(yīng)重點(diǎn)開發(fā)新建高鐵車站周邊2公里以內(nèi)區(qū)域，可適當(dāng)控制預(yù)留遠(yuǎn)期發(fā)展空間，避免攤子鋪得過大、粗放低效發(fā)展。中小城市不宜過高預(yù)估高鐵帶動作用，避免照搬照抄大城市開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，硬造特色、盲目造城。新建鐵路站場實(shí)施土地綜合開發(fā)的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地綜合開發(fā)的邊界和規(guī)模要求，扣除站場用地后，同一鐵路建設(shè)項(xiàng)目的綜合開發(fā)用地總量按單個(gè)站場平均規(guī)模不超過50公頃控制，少數(shù)站場綜合開發(fā)用地規(guī)模不超過100公頃。
（九）防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
充分認(rèn)識防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要性和緊迫性，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，切實(shí)防范高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)帶來的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。有關(guān)地方要進(jìn)一步完善高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目和資金管理，加強(qiáng)成本收益分析評估，合理控制建設(shè)規(guī)模和節(jié)奏，防止脫離地方財(cái)力實(shí)際搞開發(fā)；嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法和擔(dān)保法，落實(shí)地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理制度，依法規(guī)范舉債，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，列入地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)原則上不得舉債搞建設(shè)。
（十）創(chuàng)新開發(fā)建設(shè)體制機(jī)制。
進(jìn)一步理順政府與市場關(guān)系，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，支持地方政府引入社會資本參與高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)。鼓勵(lì)地方政府牽頭建立投資建設(shè)主體、管理運(yùn)營主體、綜合開發(fā)主體等多方合作開發(fā)機(jī)制，完善支持高鐵建設(shè)投資主體及出資人參與高鐵車站周邊區(qū)域綜合開發(fā)的政策措施，發(fā)揮政府規(guī)劃引導(dǎo)、政策支持、搭建發(fā)展平臺、提供公共服務(wù)等作用，加強(qiáng)對市場的引導(dǎo)，切忌政府大包大攬。理清權(quán)責(zé)關(guān)系，完善綜合開發(fā)、運(yùn)營管理及收益分配機(jī)制，形成促進(jìn)發(fā)展的多種合力。
三、組織實(shí)施
（十一）明確責(zé)任主體。
地方政府要強(qiáng)化主體責(zé)任意識，各有關(guān)方面要嚴(yán)格按照本意見要求，進(jìn)一步梳理既有高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)情況，對存在的問題加快整改落實(shí)，優(yōu)化新建高鐵車站選址，規(guī)范有序推進(jìn)高鐵周邊開發(fā)建設(shè)，提升發(fā)展質(zhì)量和綜合效益。
（十二）嚴(yán)格監(jiān)督管理。
自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要依法依規(guī)對高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)嚴(yán)格進(jìn)行管理，適時(shí)組織評估，嚴(yán)控建設(shè)規(guī)模和時(shí)序，加強(qiáng)用地監(jiān)測，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)批地用地行為和建設(shè)行為，并進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場監(jiān)督和管理。
（十三）強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動。
發(fā)展改革委、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將與鐵路總公司、相關(guān)地方政府和有關(guān)部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)和縱橫聯(lián)動，認(rèn)真總結(jié)和梳理高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)中存在的困難和問題，及時(shí)規(guī)范糾偏，完善相關(guān)政策措施。
（十四）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。
地方政府有關(guān)部門要準(zhǔn)確把握高鐵對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的帶動作用，主動加強(qiáng)政策解讀，充分發(fā)揮媒體的輿論引導(dǎo)作用，及時(shí)總結(jié)和推廣典型經(jīng)驗(yàn)，形成客觀、公正的輿論導(dǎo)向和氛圍。
國家發(fā)展改革委
自 然 資 源 部
住房城鄉(xiāng)建設(shè)部
中國鐵路總公司
2018年4月24日
