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2025年07月19日
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國家發改委城市與小城鎮改革發展中心主任李鐵
“控制人口數量在目前來看，根本不現實。”
“一個政策的出臺，還是讓時間和實踐去證明吧。”
“我相信隨著時間的演化，隨著我們對城市發展水平認識的提高，隨著我們對于改革進程的加快，很多問題會逐步得到解決的。”
北京到底能承載多少人？人們為什么聚集北京？北京給外來人口帶來了什么？現行的人口調控政策遇到的難題是什么？……本報推出的“問診人口調控”系列報道引發多方關注和思考。近日，本報采訪國家發改委城市與小城鎮改革發展中心主任李鐵，繼續破解人口調控難題，探討是不是需要控制人口以及如何對待外來人口。
城市承載力是個偽命題
京華時報：談到人口調控，首先會討論的問題就是城市承載力，它與人口之間有怎樣的必然關系？
李鐵：到底有沒有承載力，我覺得在目前來看這是一個偽命題。對北京來說，從上世紀80年代提出承載力，到現在北京實際人口遠遠超過承載力的標準，這些人在北京活得很好。北京各種產業的發展，城市的發展還是處于欣欣向榮狀態，即使出現了堵車，有了點問題，也是城市發展中遇到的必然問題，是如何加強管理如何開展公共服務的問題。現在，很多人打著北京承載力只能容納多少人的旗號，以此反對更多的外來人口進入北京。
京華時報：從直觀感覺來講，這里確實有點堵，人有點多。
李鐵：城市發展到一定程度，政府應該調整基礎設施投資方向，來重點解決公共服務上出現的問題。交通可以治理，其擁擠很重要的原因，是我們過多依賴地表設施而忽略了地下空間的開發，在面對城市化迅速發展的情況下，對公共交通的戰略沒有及時調整。
另外，說“北京承載力過高”是指主城區過高還是整個北京市？主城區存在人口過密的問題，可是對1.68萬平方公里的北京行政管轄區而言，北京人口密度與很多同等類型的城市相比并不高。
現在提出的控制人口的做法，并不是只針對主城區，而是針對整個北京市地域的。這個理由從何而來？
當然，談承載力最主要的因素是水資源。在水資源短缺的情況下，至少要通過對水價的調整來調節居民節水和企業節水。也就是說，即使在不增加供給的情況下，政府也可以通過加強管理，來節約水資源或者提高水資源的使用效率，這一點也基本沒有做到。
資源優勢吸引人口流入
京華時報：沒有提高水價，大概因為物價上漲的原因。
李鐵：這正是我要說的第二個問題。人的流動受生活成本制約，這里基礎價格（水、電、農產品價格）都很低，那么，大家自然會選擇到這里來，而且這里就業又相對容易，我當然要來。
京華時報：基于這樣的分析，北京還需要控制人口嗎？
李鐵：不是需不需要，而是按目前的情況，根本不現實。
人到北京來取決于兩個因素，良好的公共服務和人才儲備資源。由于北京特殊的城市定位，其公共服務水平高于全國其他地區，同時，運用行政力量帶來的投資因素遠遠高于其他城市。加上北京又動用了大量行政手段，保障供電、壓低基礎價格等等，企業到這里來是必然現象。
人口高度集聚帶來了新的工作機會，城市間流動人口和農村流動人口都很多，找工作方便，基本生活支出也不高，收入又很高。
從這個角度來看，人口隨著產業向北京流入是一種正常現象，當行政資源向這里聚集的時候，市場資源也隨著進入。企業、政府、機構大家都來，人口也會來。你怎么擋得住？
利益固化導致外來人口難進入
京華時報：既然不現實，調控人口或許是徒勞，可是為什么管理者還要去控制呢？
李鐵：在中國，可以和北京戶口對調的只有上海。只有這兩個地區公共服務水平接近，而其他地區戶籍的含金量與北京差別太大。然而，北京整個公共服務偏重于戶籍人口，并遠遠大于外來人口，這是一個根本的區別。這種利益固化的結果就是戶籍人口要維護他的利益。
按照六普數據，北京外來人口已經超過了1/3，如果讓他們享受與戶籍人口一樣的公共服務，意味著北京現有的公共支出，要切出一大部分，意味著戶籍居民公共服務水平下降。已經享有各種福利的居民，不希望其他人來擠他們的公共福利。同時他們有很強大的輿論影響力，很可能影響著政府決策。
從另一方面看，他們可能希望進來的外來人口更多是高端分子，但是，現在北京外來人口的結構中有20%的城市間流動人口，還有大量的農民工和小商小販。
京華時報：那么，到底該怎么對待外來人口呢？
李鐵：怎么對待這些人呢？80年代民工潮時，那時大家都叫“狼來了”，后來漸漸轉為同情，后來轉為關愛，關注農民工子女就學，關注農民工基本待遇。但是，有沒有雄心氣魄可以納入你的家庭，我想對很多人來講，是個難題。
因為問題的關鍵，不是說我對你好多少，而是你能不能和我一樣，具有同等權利。而這個同等權利意味著要降低我的公共福利，降低對我的公共支出，并增加我的競爭壓力和難度。
清理外來人口難解困局
京華時報：不想讓外來人口進來時，還有另一個理由，比如治安問題。
李鐵：沒有治安問題是不現實的，它是城市發展的伴生因素。華盛頓的犯罪率是最高的，城市地區高于農村地區是正常現象，社會利益集團矛盾的對立會使犯罪率增加。人口處于流動性的情況下，社會管理需要從更深層次來認識，你需要考慮到底是加強警力還是加強公共服務來解決？
京華時報：從目前來看，很多區縣選擇了前者。
李鐵：沒錯，我已經關注到舊宮大火后大興區突然加強監管和人口的清理。在大量人口處于流動的狀況下，現行的治安管理還沒有跟上去。要解決這些伴生的問題，到底該清理還是該加強服務，這是我們應該認真考慮的問題。
以廣東為例，廣東對建房出租即使違章也并不強拆，但是要解決幾個問題：比如屋內要有獨立空間做飯，每個房間要有廁所，燈要貼墻線要進槽，并且提供服務，每個房間都有網線，排水照明都解決了。這樣做到以后，通過加強安全管理解決了出租屋的需求問題，通過管理和服務疏導了可能發生的公共安全事故的隱患。
可是，回頭看大興區，清理的這些人，人都去哪了？打游擊了！問題沒有根本解決。
目前我們的管理者手段還是管制、排斥和管理并行，而我們現在強調的是管理和公共服務同時并進。
京華時報：如果按照這種思路發展下去，會有一個什么樣的后果？
李鐵：人口擋不住，人口只會越來越多，這一點我堅信不疑。因為我剛剛說的幾個問題都沒有解決，基本價格沒有解決，產業資源的進入沒有解決，所以怎么能擋得住人來。2003年之前存在收容遣送制度的時候，清理得比現在要嚴厲得多，但仍然沒有擋住人口進入北京。實際上歷史已經證明是無效的，所以未來也不可能有效。
因此，北京將來面對的問題就是如何針對新形勢下龐大復雜的人口結構，怎么按照和諧社會的要求，建立一種均等的公共服務，這是核心。
宜居城市應更方便生活
京華時報：從目前來看，戶籍的問題似乎還很遙遠。可是人們談到人口調控時，都會指向產業的規劃和調控，產業對人口的意義有多大？
李鐵：我并沒有認為產業能規劃得到。對一個城市來說，我可以做到什么產業不讓進，但是什么產業進來我不知道。因為產業的進入有隨機性，同時，新興產業的發展也很快，具有不確定性。這就是為什么大量的規劃到最后都是一紙空文。
與此同時，未來的北京服務業的發展肯定要增加。可是，北京要的服務業到底是什么？我們不僅需要高端服務業，如金融、信息等等，也需要基本的服務業和物美價廉的服務業。我們應在城市發展的措施上給它們留有空間。而服務業最大的特點是在現有的就業基礎上提高就業水平。
我們所說的宜居城市不是生態，而是一個更為方便的城市生活。需要有一批人提供基礎服務業產品和社會服務，而且這些服務要深入到千家萬戶，服務成本要適合北京的中低端人口的收入水平。政府若覺得他們做的有問題，你加強監管，通過提供好的公共服務來進行引導。
京華時報：這樣分析下去，您認為現有的人口政策怎樣？
李鐵：一個政策的出臺，還是讓時間和實踐去證明吧。我們對城市的認識，還需要進一步去深化。城市的管理也確實面對著輿論的影響和制約。城市化發展到今天，這么大的公共服務的反差和利益的固化，必然會對政策產生影響。但隨著其他群體話語權的提高，隨著對城市化認識的加深，隨著觀念的調整和改變，這些事情會逐步得到解決。
目前一些政策的出臺，有各方面的原因，政策背后或許有一些難言之隱，光批評也解決不了問題。但我相信一些政策只會發揮一時的作用，不會持久。這也是社會中各類利益主體之間的矛盾博弈導致的必然結果。我相信隨著時間的演化，隨著我們對城市發展水平認識的提高，隨著我們對于改革進程的加快，很多問題會逐步得到解決的。
本版采寫本報記者孫乾本版攝影本報記者許淑敏
