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2025年07月18日
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全域城市化是指在一定的行政轄區內，經過一定時期的社會發展，市場擴張、自然演進和政府推動過程，逐步實現全地域按照一般通行的城市標準、制度模式、人文理念運行的態勢。作為我國近年來統籌城鄉發展的重要戰略，全域城市化成為拓展城市發展空間、實現科學發展新跨越的必然選擇。城市化研究和實踐表明，全域堀市化就是要實現城鄉基本公共服務均等化，其主要內容之一是達到全域住房保障，這就需要研究作為住房保障制度重要內容的住房公積金制度全域化問題。由于城鎮住房公積金制度經過十多年來的高效管理和科學運作，已成為城鎮住房保障體系中一項最重要、最系統、最穩定的制度，因此，本文探討“全域”住房公積金制度的重點是研究在我國農轉城區域和農村如何推行住房公積金制度的問題，以拓展和延伸住房公積金制度在全域城市化進程中的實施空間。
一、全域推行住房公積金制度的可行性
(一)城鎮住房公積金制度的成功實施和成果為全域推行住房公積金制度提供了堅實的制度基礎
我國自上世紀90年代在城鎮建立住房公積金制度以來，經過十幾年的不斷調整和完善，已基本覆蓋所有城鎮在職職工(包括農民工)，并在城市房改、住房建設和住房消費中開花結果。住房公積金制度已形成一套完善的管理制度體系和管理模式，在城市住房保障中處于主體地位，并發揮骨干作用。其優惠性和保障功能受到廣大職工認可，深得民心。城鎮住房公積金制度積累的制度基礎和經驗成果能確保全域住房公積金制度的扎實推進。
(二)農村住房保障制度缺失為住房公積金制度全域化提供了現實基礎
我國實行土地二元化管理，具有普惠性質的“居者有其地”宅基地保障制度，長期以來構成了農村住房保障的重要基礎。但是，宅基地保障僅提供了建房的土地，實行“居者有其地”，其落腳點并非居住本身。目前，農村低收入家庭住房普遍存在房屋質量低、配套缺、外觀差等問題，給社會造成極大隱患。全域推行住房公積金制度，通過不斷完善保障手段，創新保障方式，擴大繳存范圍，可以填補長期以來農村住房保障制度的空白。
(三)新農保、新農合等社會保障制度為住房公積金制度全域化提供了大量可借鑒的經驗
新農保和新農合是近年來國家為解決農村養老和醫療問題推出的具有里程碑意義的保障制度。一經推出，便受到廣大農民的熱烈支持，參與積極性很高，覆蓋率連年提升。新農保、新農合的貫徹實施基本解決了農村老無所養、看病貴等難題，為農村社會保障制度的建立奠定了實踐基礎。我們可以借鑒這兩項保障制度的成功經驗，以政府支持、制度優惠、農民自愿為著力點制定符合農村實際的住房公積金制度全域化政策。
二、全域推行住房公積金制度的對策
根據全域城市化進程，應逐步建立城鄉全部覆蓋、有效銜接、機制靈活、因地制宜的一體化住房公積金制度體系。具體包括兩個層面：在農轉城區域全面實施住房公積金制度，與城鎮政策接軌，農轉城區域職工享受城鎮職工同等待遇；在農村地區試行符合農村實際狀況、與城鎮住房公積金制度有所區別的有農村特色的住房公積金制度。
(一)在農轉城區域全面實施住房公積金制度，農轉城區域職工享受與城鎮職工同等待遇
1．針對農轉城區域不同類型的群體可以實行有區別化的住房公積金繳存政策。一是對財政撥款的國家機關、各類事業單位和自收自支的企業、民辦非企業等單位及其職工實行強制性繳存政策。繳存比例視農轉城地區經濟發展水平、消費水平、房屋市場價格等因素確定，可以執行差別化的繳存比例。二是農轉城區域內的自由職業者或個體工商戶按照自愿原則繳存住房公積金。三是對不屬于上述兩種情形之一且有改善住房需求的農轉城居民可參照上述第二種情形自愿繳存。逐步擴大住房公積金繳存覆蓋面，讓全域城市化后所有居民均能享受城市住房保障制度的改革成果。
2．可以充分利用住房公積金貸款政策解決失地農民職工“住得好”而不“被上樓”問題。近年來，許多地方借“城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治”之名，屢屢突破指標范圍，片面追求增加城鎮建設用地指標，甚至不惜違背農民意愿，強拆民居拿走宅基地。農民失地后，住房“被上樓”，住得仍然不舒服。農轉城區域職工繳存住房公積金后，就可以享受住房公積金政策貸款的優惠，像城里人一樣自主選購心儀的商品住房。
3．可以充分利用住房公積金支持保障性住房建設。2011年1月，國務院辦公廳發布《關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》，要求“各地要通過新建、改建、購買、長期租賃等方式，多渠道籌集保障性住房房源，逐步擴大住房保障制度覆蓋面。有條件的地區，可以把建制鎮納入住房保障工作范圍”。從中可以看出，國家已采取多項措施逐步擴大住房保障制度的覆蓋面，建制鎮的住房保障工作已明確納入保障制度范疇。住房公積金制度在支持城鎮住房保障制度建設中必將大有作為。除上述可以將農轉城區域市民納入住房公積金制度保障范疇之內，還可以將住房公積金沉淀資金充分運用起來，通過經濟適用住房、廉租住房項目貸款的方式支持農轉城區域保障住房建設，減輕財政負擔，加快農轉城區域住房保障制度建設，切實發揮住房公積金的住房保障功能。
(二)在農村地區試行與城鎮住房公積金制度有所區別的有農村特色的住房公積金制度
從勞動職能和勞動場所上看，可以將農民劃分為進城務工農民和農村務農農民。目前，我國已將進城務工農民納入住房公積金制度保障范疇內，需要著重解決的是在農村務農農民的住房保障問題。
1．以自愿繳存為基礎，建立存儲自由、退出靈活、信貸優惠的農村住房公積金制度
這里所指的農村住房公積金制度是指農民繳存自愿，退出自由，儲蓄用途固定，利率法定，購(建)房信貸優惠，對符合改善住房條件的繳納者提取或貸款時適當給予獎勵，以政策的靈活性和優惠性激勵農民踴躍繳存住房公積金，改善當前農村落后的居住條件。
關于管理機構的設置，按照國務院《住房公積金管理條例》的規定，農村的住房公積金管理也應當由市住房公積金管理中心統一管理，統籌運作，由住房公積金管理委員會通過決策指定的銀行機構設立專門的賬戶存儲住房公積金。
關于政策扶持，首先，需要給予利率優惠。其次，需要給予補貼和獎勵。再者，應大力扶持農村房屋產權擔保制度，通過房屋擔保、房屋保險、房屋抵押等方式推動農村住房公積金貸款制度的建立。
關于制度基礎，農村住房公積金制度應突出自愿繳存、退出自由的特點。確立農村住房公積金制度的自由退出機制，農民繳存一定期限后，如果中途欲退出繳存體系，允許將繳存的公積金連本帶利提取出來，充分體現住房公積金退出機制的靈活性。
農村住房公積金制度的具體運作模式是：農民與住房公積金管理中心、指定的銀行三方自愿達成繳存住房公積金合同，合同內容包括繳存期限、繳存金額、三方權利義務、提取條件、合同變更、終止等。合同簽訂后農民按照合同約定按期 (月)繳存約定的住房公積金金額，每期繳存額固定，繳存利率按照合同期限執行銀行同期公布的存款利率。達到合同約定繳存期限后，根據繳存額、繳存年限以及履約情況審批公積金貸款額度和貸款期限，實現繳存和貸款的公平性。貸款利率按照國家公布的公積金貸款利率執行。貸款可用于修建房屋或到城市購房。同時，配套實行修建或所購房屋的抵押(擔保)制度。如果繳存農民未繳存到合同約定期限，要求提前支取繳存的公積金，視為繳存農民違約，自動放棄貸款權益，住房公積金管理中心和銀行應按活期存款利率連本帶利支付給繳存農民，確保農民繳存金額既定的利益。繳存退出機制保證自由，以政策的靈活和優惠吸引農民繳存公積金的積極性。農民自愿退出繳存后可以再次提出簽訂繳存住房公積金協議的申請，無特殊情況住房公積金管理中心和銀行應當與其簽訂協議，加大農村住房公積金制度的彈性機制。
2．以住房公積金支持農村公共租賃住房制度的建設
為改善農村特困家庭的居住水平，在借鑒城鎮廉租住房保障制度的基礎上，可以在農村創建公共租賃住房保障制度，同時建立相應的退出機制，形成受益人員的動態調整機制。農村公共租賃住房的建設需要解決的主要問題是籌措建房資金，住房公積金在確保資金安全的前提下，可以充分發揮住房公積金對保障性住房建設的支持作用，提高住房公積金使用效率，拓寬保障性住房建設資金來源，加快解決農村特困家庭住房問題，實現“住有所居”目標。
