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2025年07月19日
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“土地是財富之母”，當(dāng)今中國的地方政府正在踐行威廉·配第在400年前提出的這句格言。無論是學(xué)者的實地調(diào)查，還是宏觀的統(tǒng)計數(shù)據(jù)都表明，1990年代以來開發(fā)土地和招商引資逐漸成為地方政府推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長和獲取財政收入的基本方式。2010年全國土地出讓收入再創(chuàng)新高，達29109.94億元，這相當(dāng)于當(dāng)年全國地方財政收入的71.68%。我們把地方政府通過經(jīng)營轄區(qū)土地和招商引資來促進經(jīng)濟增長的方式稱為土地開發(fā)型增長模式。
土地開發(fā)型增長模式是一把“雙刃劍”
地方政府主導(dǎo)下的土地開發(fā)和招商引資確實帶來了中國經(jīng)濟的持續(xù)高速增長和財政收入的不斷增加。不過，這種增長模式導(dǎo)致的不利社會后果也日益顯現(xiàn)，即它既不利于共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)，也不利于經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。
土地資源的市場化配置雖然提高了土地價值，但是土地增值帶來的收益卻是被不公平分配的，這就加劇了財富分化和社會矛盾。一次性“透支賣地”獲得的數(shù)額巨大的土地出讓金雖然為政府通過再分配調(diào)節(jié)貧富差距提供了財政基礎(chǔ)，但是對這筆財政收入到底有多少真正用在改善民生上卻不得而知。
地方政府熱衷于土地開發(fā)，實際上導(dǎo)致的是一種依賴資源稟賦和成本優(yōu)勢的經(jīng)濟增長模式。轟轟烈烈的土地開發(fā)和城市建設(shè)使得建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)成為中國經(jīng)濟增長的重要動力，大量的民間資本從制造業(yè)中撤出，試圖從火爆的房地產(chǎn)市場中分得一杯羹。另外，低廉的要素成本和寬松的環(huán)境政策使得中國成為世界工廠，發(fā)達國家和地區(qū)紛紛將大量的制造業(yè)轉(zhuǎn)移到中國內(nèi)地，致使中國的經(jīng)濟增長嚴重依賴外資和出口。一旦出現(xiàn)房地產(chǎn)泡沫和人民幣升值，目前這種經(jīng)濟增長模式將面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。地方政府依靠大量土地供給和吸引投資的發(fā)展手段雖然取得了可觀的短期收益，但非常不利于中國轉(zhuǎn)向依靠自主創(chuàng)新、技術(shù)進步和內(nèi)需拉動的增長模式。
地方政府過度卷入經(jīng)濟增長
土地開發(fā)型增長模式是在一系列制度條件下形成的。在1990年代中期左右，地方政府推動經(jīng)濟發(fā)展的方式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，即從經(jīng)營企業(yè)轉(zhuǎn)向經(jīng)營土地。之所以發(fā)生這種轉(zhuǎn)變，與總體的市場化改革和分稅制改革有密切關(guān)系。
1992年正式開啟的市場化改革，改變了地方政府推動地區(qū)經(jīng)濟增長的外部環(huán)境，大大提高了地方政府直接參與企業(yè)創(chuàng)辦和經(jīng)營的風(fēng)險，因此地方政府紛紛進行公有制企業(yè)（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)）改制。在全國統(tǒng)一市場和地區(qū)競爭的環(huán)境下，地方政府為了能夠有效地實現(xiàn)經(jīng)濟增長目標(biāo)，就需要吸引足夠的私人投資規(guī)模。而對私人投資的吸引和爭奪，取決于地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施供給狀況和所提供的優(yōu)惠政策。地方政府為了降低基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本和提供有吸引力的優(yōu)惠政策，就需要控制土地要素的開發(fā)權(quán)和定價權(quán)。
如果說市場化改革提高了地方政府經(jīng)營企業(yè)的風(fēng)險，而1994年的分稅制改革則降低了地方政府經(jīng)營企業(yè)的收益，誘使地方政府尋找新的財源，出現(xiàn)了所謂“土地財政”。分稅制改革實質(zhì)上是中央政府稅收集權(quán)化的努力，這項制度改變了地方政府獲取財政收入的來源結(jié)構(gòu)和行為方式。中央政府將一般預(yù)算內(nèi)的主體稅種定為國稅后，降低了地方政府直接從所屬企業(yè)中獲取財政收入的數(shù)量，進而降低了其經(jīng)營企業(yè)的積極性。與土地直接或間接相關(guān)的稅費成為地方政府獲取預(yù)算內(nèi)財政收入的主要來源。另外，將財政預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理的預(yù)算迫使地方政府不斷做大還沒有納入預(yù)算內(nèi)管理的預(yù)算外收入，而這其中最主要的就是以土地出讓金為主的土地收入。
地方政府之所以能夠“借地生財”，其制度基礎(chǔ)是地方政府對土地產(chǎn)權(quán)的實際支配。中國目前的土地分為“國家所有”和“農(nóng)村集體所有”兩種。中央政府名義上擁有國有土地的最終所有權(quán)，實際上土地開發(fā)和經(jīng)營權(quán)很大程度上掌握在地方政府特別是市、縣級政府手中。從法律上看，農(nóng)村集體所有土地的農(nóng)民或農(nóng)民集體擁有排他性的所有權(quán)，但是目前法律賦予農(nóng)民的基本上只有在集體土地上從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營和居住的權(quán)利。如果要將集體土地轉(zhuǎn)作工商業(yè)或城鎮(zhèn)建設(shè)用地，農(nóng)民或農(nóng)民集體是沒有權(quán)利的，在這種情況下，政府可以強行收回賦予農(nóng)民對土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)，變?yōu)閲型恋亍?990年代以后，雖然中央政府保留著一定的控制權(quán)，但國家基本上把農(nóng)村土地征用、開發(fā)和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利賦予了地方政府。
土地開發(fā)型增長模式更深層次的問題是地方政府對經(jīng)濟增長的深度卷入，地方政府之所以過度卷入經(jīng)濟發(fā)展，與中國的政府體制有很大關(guān)系。上下級政府的縱向發(fā)包和同級政府間的橫向競爭是中國政府體制的基本特征。當(dāng)中央政府把經(jīng)濟建設(shè)確立為中心工作目標(biāo)之后，GDP增長的任務(wù)就沿著行政層級自上而下地分解，而且為了激勵同級政府推動經(jīng)濟增長的積極性，上級政府把GDP的相對增長水平作為考核、獎勵和晉升官員的首要指標(biāo)。
政績考核重點偏向民生等方面
中國過去30年來的經(jīng)濟增長既得益于地方政府的努力，也與對民間力量的激活有關(guān)。這些都源自中央政府的分權(quán)化改革，一方面是中央政府向地方政府的分權(quán)，另一方面是政府向民間的分權(quán)。土地開發(fā)型增長模式的形成實際上是中央政府向地方政府分權(quán)的結(jié)果，中央政府把經(jīng)濟增長和土地開發(fā)的權(quán)利賦予地方政府。但是基于這種分權(quán)的增長模式難以長期維系，其蘊涵的負面后果愈發(fā)嚴重。要破解土地開發(fā)型增長模式的困局，不能單純依靠中央政府的重新集權(quán)來約束地方政府，如加強對土地開發(fā)和土地出讓金的監(jiān)管，而要繼續(xù)推進民營化改革，政府進一步向民間放權(quán)，依靠民間力量約束地方政府。
首先，變革現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度，合理分配土地增值收益，甚至積極探索“農(nóng)地入市”的制度安排。修改現(xiàn)行與土地有關(guān)的法律法規(guī)，其核心在于重新界定政府與民眾的權(quán)利，把目前過多集中于政府手中的權(quán)利向民眾轉(zhuǎn)移。一方面，要在房屋拆遷和土地征用中提高對民眾的補償標(biāo)準(zhǔn)，在土地收益的初次分配環(huán)節(jié)提高拆遷戶和征地農(nóng)民的所得。另一方面，要改變地方政府對土地開發(fā)和轉(zhuǎn)讓的壟斷局面，探索農(nóng)村集體土地進入市場的制度安排，嘗試將土地開發(fā)權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)明確界定到個人、家庭或企業(yè)，允許農(nóng)民或農(nóng)村集體自愿將農(nóng)民宅基地、集體建設(shè)用地以入股、出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等多種方式放入土地市場。
其次，改變地方政府財政收入來源，做到事權(quán)和財權(quán)相匹配。在市場經(jīng)濟比較完善的國家，土地財政主要來源于土地保有環(huán)節(jié)的稅收，而非依賴土地的增量環(huán)節(jié)。因此，應(yīng)該改革現(xiàn)行土地稅制，增加土地保有環(huán)節(jié)稅收對地方財政的貢獻率。另外，要重新劃定中央政府與省級政府、省級政府與省級以下政府的事權(quán)與財權(quán)分配，改變財權(quán)向上集中、事權(quán)向下分散的局面，提高地方財政收入在財政總收入中所占的比重，做到事權(quán)和財權(quán)相互匹配。
最后，轉(zhuǎn)變政府職能和財政支出結(jié)構(gòu)，建設(shè)公共服務(wù)型政府。讓政府逐步退出對經(jīng)濟建設(shè)的直接參與，使民間力量成為經(jīng)濟發(fā)展的主體，而政府專職于市場監(jiān)管和公共服務(wù)；改變政府的財政支出結(jié)構(gòu)，從原來的投資建設(shè)型財政體制轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型財政體制；同時，要將對地方官員政績考核的重點放在民生和環(huán)境保護等指標(biāo)，而非經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)上，并逐步引入民眾對政府績效的評價機制
