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2025年07月23日
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近年，中央提出要把“符合條件的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛弊鳛槌擎?zhèn)化的重要任務(wù)。當(dāng)前全國范圍內(nèi)掀起了新一輪城鎮(zhèn)化浪潮。目前來看，我國進城的農(nóng)民分為兩類,一類是進城打工，在城市有穩(wěn)定職業(yè)、穩(wěn)定收入、穩(wěn)定住房(包括自己買房、租房或企業(yè)提供的住房)的農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工，他們與土地的關(guān)系淡漠，融入城市的意愿強烈；另一類是城市擴張所造成的被動進城的農(nóng)轉(zhuǎn)非居民，他們失去了原來的土地和房屋，被安置在城市的住房中，屬于被動的城市化。
縱觀當(dāng)前的農(nóng)民市民化進程，仍存在諸多問題。以大家討論最多的土地城市化和人口城市化兩方面來看，哪個都不能盡然地體現(xiàn)城市化的內(nèi)涵。相反地，以現(xiàn)狀觀之，前者有推進過快而不匹配后者之嫌；后者則存在“質(zhì)”“量”不符，光有量欠缺質(zhì)的問題。
土地城市化：避免“大躍進”
一直以來，土地城市化的推進都快于人口城市化。在現(xiàn)行土地制度之下，土地進入市場為城市政府提供了巨大的獲利空間。同時，我國快速的工業(yè)化和城市化進程又為土地從農(nóng)業(yè)用途向非農(nóng)業(yè)用途、從低收益用途向高收益用途的流轉(zhuǎn)帶來巨大的需求。從今年全國兩會期間就拉開的30個省區(qū)市國土資源大調(diào)研顯示,在中國快速城鎮(zhèn)化的過程中，土地供需矛盾突出。目前，各地旺盛的用地需求已遠遠超出了中央、省、市下達的用地指標(biāo)。根據(jù)國家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)顯示，1999～2007年，審批建設(shè)用地中農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地16602.1平方公里，其中用于城市建設(shè)用地15474.7平方公里，城市建設(shè)用地面積年均增長7.2%。每年新增建設(shè)用地1760.5平方公里的同時，年均征用農(nóng)民土地1397.1平方公里，征地占新增建設(shè)用地面積的79.4%。總的來看，這段時期內(nèi)，城市建成區(qū)的面積擴大了7.2%，但吸納的人口只增長了4%。中國土地城市化快于人口的城市化，在中央大力推進城鎮(zhèn)化的號召下，難免有土地城市化“大躍進”的趨向。
不僅如此，農(nóng)民被征地的過程中，主體地位未得到應(yīng)有體現(xiàn)。中央號召通過大規(guī)模開展土地整理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，以解決小城鎮(zhèn)建設(shè)“缺錢”、城市發(fā)展“缺地”的矛盾。然而在實踐中，一些地方的城鎮(zhèn)化“變味”成了“堂而皇之”的大拆大建和圈占土地運動，出現(xiàn)了違背農(nóng)民意愿侵害農(nóng)民利益的情況。諸如，征地程序不夠透明公開，農(nóng)民參與程度低；農(nóng)民“被”讓出耕地，承包經(jīng)營權(quán)證“被”收回等，農(nóng)民缺乏必要的知情權(quán)和參與權(quán)，農(nóng)民“被自愿”、“被動城市化”的現(xiàn)象存在。
與此同時，這其中農(nóng)民獲得的土地補償標(biāo)準(zhǔn)也往往與土地市場價格脫節(jié)，且補償還無法與國家賦予農(nóng)民的長期且有保障的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)對等。進城落戶的農(nóng)民退出土地后，失去了擁有土地所帶來的一系列保障功能，卻又無法享受到與城市居民同等的社會保障待遇，處于進退失據(jù)、左右尷尬的境地。
當(dāng)前的城市化只是數(shù)量上的人口城市化
已有的人口城市化也存在“表里不一”的問題。目前有1.5億進城打工的農(nóng)民，雖被統(tǒng)計入城市常住人口，但并未享有與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利和待遇，只能算虛擬的城市化或者是半城市化。改革開放以來，真正落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工少之又少，以重慶市為例，1997年重慶戶籍城市化率為25%，農(nóng)民戶口占75%；2009年，全市常住人口城市化率增加到現(xiàn)在的51%，但是戶籍城市化率僅增加到28%左右。這說明這12年漲出來的幾百萬“城里人”事實上仍保持著農(nóng)民的身份。而在農(nóng)民工集中的東莞，2000年東莞總?cè)丝谶_644.58萬人，外來暫住人口490.14萬人，以主要從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外來暫住人口、戶籍非農(nóng)人口之和與總?cè)丝谙啾葋碛嬎愠鞘谢剑瑬|莞的城市化水平在2000年開始即高達82%，而2000年東莞官方公布的城市化率是45%。同樣，在目前的城市規(guī)劃區(qū)的郊區(qū)農(nóng)民都被劃為城市居民，但也享受不到與城市居民同等的待遇。可見，當(dāng)前的城市化只是數(shù)量上的人口城市化，這種城市化進程以流動就業(yè)為主，并未完成農(nóng)民向城市的定居、遷移落戶或獲得并不斷積累城市性，并未實現(xiàn)市民數(shù)量和質(zhì)量的同步增長。
缺乏“市民待遇”的進城農(nóng)民相對城市居民而言，非農(nóng)職業(yè)技能、素質(zhì)都相對較低，年齡較大，應(yīng)對各種風(fēng)險的能力也較弱。而當(dāng)前城鎮(zhèn)就業(yè)壓力本來就大，農(nóng)民被動失去土地及與之相關(guān)的一系列權(quán)利進城后，面臨社會風(fēng)險或不確定因素時，找不到工作就會面臨沒有退路的窘境，淪為種田無地、就業(yè)無崗、社保無份的“三無農(nóng)民”。如北京市近郊某地“農(nóng)轉(zhuǎn)居”一次性3萬元補償執(zhí)行多年，大批自謀職業(yè)人員失業(yè)，生活陷入困境。如媒體曾報道的重慶經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的兩片農(nóng)轉(zhuǎn)非居民區(qū)，“不愿意成為市民”就是例證。目前據(jù)估計，全國約有失地農(nóng)民4000多萬人，且以年增300多萬的人口增長，可以說以農(nóng)民非自愿的方式變成市民，這不是幫助農(nóng)民城市化，反而可能使得他們進城后加速失業(yè)化。失業(yè)人口增加，帶來的只能是社會不安定。
防止把城鄉(xiāng)一體化當(dāng)做圈地的工具
世界的發(fā)展史表明，城市化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，是人類社會進步的重要標(biāo)志。城市化要考慮到人的發(fā)展的需要,特別是生活質(zhì)量和生活環(huán)境的需要。
一是推進農(nóng)民市民化要堅持按市場原則、自主原則、可持續(xù)發(fā)展原則來推進。大城市雖然在吸納就業(yè)能力和綜合承載力方面很強，但大城市進入的門檻較高，生活成本很高，所以農(nóng)民全家進城，會有很多人承受不了。畢竟他們的收入還處在一個相對低的水平。所以從農(nóng)民的角度講，他不一定就想成為市民，擁有土地對他們來說會相對更有保障。因此在戶籍選擇上，要遵循自由、自愿的原則。
二是政府要用強制的手段來劃定基本農(nóng)田保護區(qū)，有效制止城市的蔓延。凡涉及基本農(nóng)田的規(guī)劃修改或調(diào)整，都要報國務(wù)院批準(zhǔn)。補劃建設(shè)占用的基本農(nóng)田原則上在本市縣域范圍內(nèi)完成。將基本農(nóng)田的變化情況納入年度變更調(diào)查，進行“五級”備案。同時，配合組織部門將耕地保護納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績考核指標(biāo)體系。
三是堅持緊湊型、環(huán)境友好型、資源節(jié)約型的城市化發(fā)展模式，防止出現(xiàn)美國式的郊區(qū)化。堅持在提高土地利用效率的基礎(chǔ)上控制城市擴張，保護生態(tài)環(huán)境，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的發(fā)展模式。
四是應(yīng)按照公平公正的原則全面推進城鄉(xiāng)一體化。要把保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)放在首位，尊重農(nóng)民選擇權(quán)，尤其要防止把城鄉(xiāng)一體化當(dāng)做圈地、剝奪農(nóng)民的工具；要加快產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，推進勞動密集型產(chǎn)業(yè)、涉農(nóng)工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，進一步加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，強化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)作和聯(lián)系，鼓勵城市資金、人才等生產(chǎn)要素進入農(nóng)村，改變資源從農(nóng)村向城市單向流動的格局；同時，要以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，將城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民的失業(yè)、社保、養(yǎng)老、救助等統(tǒng)一納入城市社會保障體系，讓城鄉(xiāng)結(jié)合部原住民享有和其他城市居民一樣均等化的公共服務(wù)。
五是可以嘗試讓農(nóng)民帶著土地進城。要在農(nóng)民自愿、在保護和尊重農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，讓進城落戶的農(nóng)民決定是否放棄土地。可以嘗試讓農(nóng)民“帶著土地進城”，或者是將土地量化入股，“帶股入城”，農(nóng)民可以轉(zhuǎn)讓、繼承，也可變現(xiàn)“帶資本進城”，讓農(nóng)民長久享受土地帶來的收益。
六是對征地制度進行市場化的改革，提高農(nóng)村土地資本化收益。要加大對征地制度的改革以及市場化的操作，一方面可以最大限度保障農(nóng)民的土地權(quán)益，另一方面，也可以為農(nóng)民工市民化提供必要的資金。同時要保障農(nóng)村土地集體所有者的權(quán)益，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地和國有土地的同等地位，實現(xiàn)農(nóng)村土地與城市土地的“同地同價同收益”，給被征地農(nóng)民的補償，應(yīng)當(dāng)包括對生產(chǎn)資料的補償和對生活保障的補償,提高農(nóng)村土地的資產(chǎn)性收入，保證農(nóng)民以土地參與工業(yè)化和城市化的權(quán)利。
