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2025年07月19日
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工業(yè)化與城市化如同一枚硬幣的正反面，屬于相伴相生的一種經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程。但目前我國(guó)的城市化并不是建立在工業(yè)化基礎(chǔ)上的城市化，而是地方財(cái)政主導(dǎo)下建立在土地城市化基礎(chǔ)上的城市化，本應(yīng)由市場(chǎng)主導(dǎo)的工業(yè)城市化已被政府主導(dǎo)的土地城市化所取代，本應(yīng)與城市化同步的農(nóng)村現(xiàn)代化被農(nóng)村消亡化所取代。因此，目前，我國(guó)相當(dāng)多地區(qū)的城市化并不是真正工業(yè)化基礎(chǔ)上的城市化，而是一種被土地財(cái)政所綁架的畸形城市化。這樣的城市化模式實(shí)際上已經(jīng)成為地方政府對(duì)農(nóng)村土地的變相掠奪和對(duì)農(nóng)民利益的粗暴侵犯。
現(xiàn)行畸形城市化的弊端
一是“城市病”逐漸顯現(xiàn)?！癎DP至上”的錯(cuò)誤政績(jī)觀導(dǎo)致城市化進(jìn)程呈現(xiàn)好大喜功、貪大求洋的特征，一味地追求城市規(guī)模擴(kuò)張。城市發(fā)展、功能產(chǎn)業(yè)布局缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，單純依靠對(duì)郊區(qū)農(nóng)村土地的持續(xù)“蠶食”實(shí)現(xiàn)土地城市化，城市“攤大餅”式無(wú)限制擴(kuò)張，導(dǎo)致“城市病日漸顯現(xiàn)”。城市人口，尤其是流動(dòng)人口急劇增加，水、電、教育、醫(yī)療、交通、住房等資源矛盾日漸突出，導(dǎo)致交通擁堵、環(huán)境污染加劇，出行難、上學(xué)難、就醫(yī)難、買房難，市民生活質(zhì)量日趨下降。
二是城市土地資源的閑置和浪費(fèi)。一方面，城市地價(jià)、房?jī)r(jià)不斷高漲，另一方面，開(kāi)發(fā)商“囤而不發(fā)”屢禁不止，土地不能形成有效的房地產(chǎn)供應(yīng)，造成大量閑置和浪費(fèi)。二者相互促進(jìn)，已經(jīng)形成惡性循環(huán)。實(shí)際上，對(duì)于開(kāi)發(fā)商而言，靠囤地獲取的收益往往比房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)獲利更大，因此，“囤而不發(fā)”、“緩慢開(kāi)發(fā)”已經(jīng)成為行業(yè)內(nèi)的潛規(guī)則。另?yè)?jù)上市地產(chǎn)公司囤地榜單顯示，將近125家地產(chǎn)上市公司的土地儲(chǔ)備被列為“囤地”，共“囤地”12億平方米。其中，保利、萬(wàn)科分別達(dá)到3369萬(wàn)平方米和3268萬(wàn)平米。
三是城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大。我國(guó)的農(nóng)村實(shí)際上是受城市政府管理的。在現(xiàn)行管理體制下，城市政府對(duì)農(nóng)村的管理更多的體現(xiàn)在“索取”而不是“付出”。尤其是在現(xiàn)行土地征用制度下，城市政府對(duì)農(nóng)村的管理更多的體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)村土地的持續(xù)征用上。由于農(nóng)民與市民在受教育程度、社會(huì)資源擁有程度等諸多方面的差距，導(dǎo)致農(nóng)民成為實(shí)際上的弱勢(shì)群體，其對(duì)政府財(cái)政的支出方向和力度缺乏話語(yǔ)權(quán)。政府的財(cái)政收入，尤其是土地財(cái)政收入，大多都投在了城市，真正投入到農(nóng)村建設(shè)的幾乎可以忽略不計(jì)。所謂“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、“城市反哺農(nóng)村”實(shí)際上成為一句空談。
四是劣地驅(qū)逐良田。在大規(guī)模的農(nóng)村撤并過(guò)程中，政府官員有意無(wú)意的忽視了廣大農(nóng)民的智慧，土地增減掛鉤政策被曲解，甚至被利用。農(nóng)民視土地為生命，在對(duì)土地的利用上，廣大農(nóng)民更懂得珍惜，更追求對(duì)人與自然的和諧。在宅基地和耕地的選擇上，農(nóng)民更傾向于將不適于耕種的劣地用做宅基地，這一點(diǎn)在一些歷史悠久的農(nóng)村有著更充分的體現(xiàn)。遺憾的是，在農(nóng)村撤并過(guò)程中，有些地方更傾向于征用耕地，在耕地上建樓房，卻對(duì)原本就不適于耕種的農(nóng)民宅基地進(jìn)行復(fù)墾，導(dǎo)致“劣地驅(qū)逐良田”，這實(shí)際上也是對(duì)土地資源的極大浪費(fèi)。
五是土地收入分配不公，社會(huì)矛盾日漸顯現(xiàn)?，F(xiàn)行征地制度對(duì)農(nóng)地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，農(nóng)地被征收，依舊以原用途補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)為年產(chǎn)值的30倍，與土地轉(zhuǎn)用后的價(jià)值相差太大，土地的增值收益沒(méi)有在補(bǔ)償中得到體現(xiàn)。地方政府參照城市拆遷條例對(duì)農(nóng)民宅基地的補(bǔ)償往往標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民不滿意。在地方政府威權(quán)壓制下，農(nóng)村土地的集體所有制形同虛設(shè)，導(dǎo)致“暴力拆遷”、“血拆”現(xiàn)象此起彼伏。同時(shí)，由于土地財(cái)政收入分配不透明，官商勾結(jié)、貪腐現(xiàn)象層出不窮，不僅嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益，也帶來(lái)了社會(huì)不穩(wěn)定因素。
六是城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出典型的不完全特征，主要表現(xiàn)為土地城市化快于人口城市化。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2009中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》顯示，2001年至2007年，地級(jí)以上城市市轄區(qū)建成區(qū)面積增長(zhǎng)70.1%，但人口增長(zhǎng)只有30%。土地城市化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城市化。截至2009年底，我國(guó)城鎮(zhèn)化率是46.59%，城鎮(zhèn)人口為6.07億人，但其中包括1.45億農(nóng)民工以及1.4億農(nóng)業(yè)戶籍人口，也就是說(shuō)目前有接近3億生活在城鎮(zhèn)里的人沒(méi)有真正城市化，沒(méi)有享受到市民的權(quán)力，城鎮(zhèn)化率被嚴(yán)重高估。如果嚴(yán)格按照城鎮(zhèn)戶籍測(cè)算，那么目前的人口城鎮(zhèn)化率恐怕連25%都不到。
土地財(cái)政是導(dǎo)致畸形城市化的根源
毫無(wú)疑問(wèn)，土地財(cái)政是目前畸形城市化的最直接驅(qū)動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)必然伴隨對(duì)資源需求的快速擴(kuò)張。改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)很大程度上得益于資源投入的低成本，包括水電成本、人力資源成本以及土地資源成本等等。低成本的資源直接決定了投資和出口成為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最主要的決定因素，也直接決定了房地產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)地位。經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，資源供給的矛盾也日益顯現(xiàn)，資源價(jià)格的不斷上漲也就成為必然。房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和土地價(jià)格的快速上漲使得土地資源的實(shí)際管理者也就是地方政府大受裨益，賣地收入已經(jīng)成為地方財(cái)政收入的最主要來(lái)源，成為地方政府不折不扣的“錢袋子”。財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，2009年土地出讓收入為1.42億元，增長(zhǎng)43.2%。當(dāng)年的土地出讓收入占地方財(cái)政收入的43.7%。在史稱“最嚴(yán)厲房地產(chǎn)調(diào)控”的2010年，全國(guó)土地出讓成交總額達(dá)2.7萬(wàn)億元，同比增加70.4%。土地出讓金收入已占到北京、上海等大型城市財(cái)政收入的一半以上。海南省委書(shū)記衛(wèi)留成近日指出，海南房地產(chǎn)業(yè)對(duì)拉動(dòng)2010年全省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起了很大作用，三亞房地產(chǎn)業(yè)上繳的稅收占財(cái)政收入的58%，全省基本上也是這一水平。由此可見(jiàn)，地方經(jīng)濟(jì)對(duì)房地產(chǎn)業(yè)、對(duì)土地財(cái)政的依賴之深。
在城市土地資源日益枯竭的情況下，城郊和農(nóng)村土地日漸成為地方政府嚴(yán)重的“肥肉”。2010年，在位列土地出讓金收入前十位的城市中，大連、武漢和南京3個(gè)城市賣地收入同比增長(zhǎng)均超125%。大連的土地出讓收入增幅甚至超過(guò)320%，達(dá)到1157.75億元，名列全國(guó)第三。實(shí)際上，這些城市市中心可出讓的土地資源已近枯竭，目前所出讓的土地絕大多數(shù)都是位于郊區(qū)甚至郊縣的農(nóng)村土地。另外，在許多地區(qū)，土地增減掛鉤政策日漸被地方政府利用，成為粗暴侵犯農(nóng)民利益的“合法保護(hù)”。中央出臺(tái)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，本意是在加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的規(guī)劃建設(shè)。按照國(guó)土部要求，增減掛鉤的指標(biāo)只能在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)置換，置換出來(lái)的土地，除復(fù)墾之外，要優(yōu)先保證農(nóng)村建設(shè)用地。但在實(shí)際操作中，很多地方政府實(shí)際上只是把增減掛鉤節(jié)約出來(lái)的土地指標(biāo)，轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地指標(biāo)拿到大中城市使用，從而達(dá)到“以地生財(cái)”的目的。尤其需要指出的是，在這一過(guò)程中，許多地方政府并沒(méi)有真正關(guān)心廣大農(nóng)民的利益，而是在與農(nóng)民“爭(zhēng)食蛋糕”。雖然按照規(guī)定，農(nóng)村土地指標(biāo)增值收益必須全部返還農(nóng)村，但實(shí)際上收益絕大多數(shù)落入了地方政府的口袋。以海南省為例，2010年農(nóng)民在土地出讓收益方面所獲收益每畝僅幾萬(wàn)元，而當(dāng)年土地拍賣價(jià)格平均為70多萬(wàn)元/畝。與此同時(shí)，各地違法拆遷、暴力拆遷時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民利益受到嚴(yán)重?fù)p害。
要樹(shù)立正確的市化導(dǎo)向
首先，中國(guó)需要的是城鎮(zhèn)化而不是城市化，城市化不能以消亡農(nóng)村為代價(jià)?，F(xiàn)階段城市化的一個(gè)錯(cuò)誤導(dǎo)向就是城市化要消滅農(nóng)村，建設(shè)大中城市。這實(shí)際上是“GDP至上”錯(cuò)誤政績(jī)觀的體現(xiàn)。2010年8月的中國(guó)城市國(guó)際形象調(diào)查推選結(jié)果顯示，全國(guó)655個(gè)城市正計(jì)劃“走向世界”，200多個(gè)地級(jí)市中有183個(gè)正在規(guī)劃建設(shè)“國(guó)際大都市”。實(shí)際上，除了新加坡、瑙魯?shù)忍厥鈬?guó)家外，還沒(méi)有其他哪個(gè)國(guó)家能夠徹底消滅農(nóng)村。作為擁有十幾億人口的大國(guó)，要想將全部人口都集中到大中城市更是不現(xiàn)實(shí)的。截至2008年底，中國(guó)共有655個(gè)建制城市，其中地級(jí)以上城市為287個(gè)，但全國(guó)建制鎮(zhèn)共有19234個(gè)。相對(duì)于我國(guó)十幾億人口而言，大中城市的承載力畢竟是有限的，況且我國(guó)幅員遼闊，人們的選擇也是個(gè)性化的，有人喜歡住在城市，但也有人就喜歡住在農(nóng)村。因此，在加快大中城市建設(shè)的同時(shí)，還必須加快小城市、小城鎮(zhèn)以及現(xiàn)代化農(nóng)村的建設(shè)，建成大、中、小城市和小城鎮(zhèn)相結(jié)合的城市體系，既要提升城市現(xiàn)代化水平，更要提升農(nóng)村現(xiàn)代化水平。
其次，應(yīng)加快從“以農(nóng)補(bǔ)工”向“以工補(bǔ)農(nóng)”轉(zhuǎn)變。工業(yè)化和城市化的發(fā)展不能以喪失農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的穩(wěn)定為代價(jià)。過(guò)去國(guó)家為了加快工業(yè)化，通過(guò)嚴(yán)格的戶籍制度和擴(kuò)大工農(nóng)剪刀差實(shí)現(xiàn)以農(nóng)補(bǔ)工。改革開(kāi)放以來(lái)，城市建設(shè)投入的大幅增加和農(nóng)村建設(shè)投入的逐年下降，使得城鄉(xiāng)差距不但沒(méi)有縮小反而進(jìn)一步拉大。因此，不僅農(nóng)村土地增值收益應(yīng)當(dāng)全部返還農(nóng)村，而且應(yīng)當(dāng)拿出更大的財(cái)力來(lái)支持農(nóng)村建設(shè)，加快工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的步伐和力度。
第三，現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)應(yīng)該由土地城市化向人口城市化和工業(yè)城市化轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)應(yīng)該是在城市打工的廣大農(nóng)民工。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民工對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及城市現(xiàn)代化建設(shè)都做出了巨大的貢獻(xiàn)。遺憾的是，農(nóng)民工雖然已經(jīng)進(jìn)城工作，但卻沒(méi)有享受到市民應(yīng)有的權(quán)利，尤其是在公共服務(wù)領(lǐng)域，由于戶籍制度的嚴(yán)格限制，農(nóng)民工仍然被排斥在體制之外。要實(shí)現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化，必須加快農(nóng)民工轉(zhuǎn)市民步伐，為此要加快土地征用制度、戶籍制度和社保制度改革。改革的目標(biāo)重點(diǎn)一是完善補(bǔ)償機(jī)制，確保被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，使其能夠按照市場(chǎng)原則足額獲得土地增值收益（包括一定時(shí)期內(nèi)的土地后續(xù)增值收益）。二是取消戶籍制度限制，使得公民能夠在城鄉(xiāng)之間自由遷徙，農(nóng)民可以自由進(jìn)城，市民可以自由下鄉(xiāng)。三是建立起覆蓋城鄉(xiāng)的一體化社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)等公共服務(wù)的均等化，為被征地農(nóng)民解決好后顧之憂。
