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2025年07月26日
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要妥善處理好各個(gè)階層和群體的利益關(guān)系，逐步解決城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的可持續(xù)性、均衡性和公平性問題，使北京市城鄉(xiāng)一體化工作有一個(gè)較大的提升 對(duì)策一：科學(xué)統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)資源要素，建立有序協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)大市場(chǎng) 對(duì)策二：做好“三個(gè)集中”，實(shí)現(xiàn)“七個(gè)一體化” 對(duì)策三：引導(dǎo)新型工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展 對(duì)策四：建立和發(fā)展都市型農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在素質(zhì) 對(duì)策五：推進(jìn)城鄉(xiāng)信息化建設(shè)，以信息化帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化 對(duì)策六：建設(shè)城市群和城鎮(zhèn)群，推進(jìn)農(nóng)村城市化進(jìn)程 對(duì)策七：加強(qiáng)制度創(chuàng)新和制度安排，持續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程 對(duì)策八：加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，發(fā)展城鄉(xiāng)一體化的綠色經(jīng)濟(jì) 城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是北京現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。我們對(duì)北京市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程進(jìn)行定性和定量評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，２００５－２００７年，北京市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展整體水平有所提高，城鄉(xiāng)差距呈縮小趨勢(shì)，在基礎(chǔ)設(shè)施一體化和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化方面持續(xù)提高，在居民生活一體化和政府服務(wù)一體化方面有波動(dòng)。總體來說，北京推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化工作有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但整體水平依然偏低，離全面建設(shè)小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)仍有較大差距。當(dāng)前，要妥善處理好各個(gè)階層和群體的利益關(guān)系，逐步解決城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的可持續(xù)性、均衡性和公平性問題，使北京市城鄉(xiāng)一體化工作有一個(gè)較大的提升。 對(duì)策一：科學(xué)統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)資源要素，建立有序協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)大市場(chǎng) 通過宣傳教育、政策引導(dǎo)等手段，使社會(huì)各界逐步樹立和強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃意識(shí)、土地集約利用意識(shí)、市場(chǎng)化配置資源意識(shí)、環(huán)境保護(hù)意識(shí)、歷史文化保護(hù)意識(shí)等，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展?fàn)I造良好的思想氛圍和意識(shí)氛圍。同時(shí)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，使城鄉(xiāng)各類資源互通有無，配置到最能實(shí)現(xiàn)效益和最能促進(jìn)一體化發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和區(qū)位。開拓公共資源向郊區(qū)大幅度傾斜分配的路徑和渠道，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要素配置，建立有序協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)大市場(chǎng)。遵循城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化路線，探索城鄉(xiāng)互動(dòng)、工農(nóng)互促的推進(jìn)發(fā)展模式，促進(jìn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)融合發(fā)展。 對(duì)策二：做好“三個(gè)集中”，實(shí)現(xiàn)“七個(gè)一體化” 城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間布局一體化、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)市場(chǎng)一體化、城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)一體化、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)一體化和城鄉(xiāng)就業(yè)一體化。 要實(shí)現(xiàn)七個(gè)一體化，必須扎實(shí)做好“三個(gè)集中”。首先，向工業(yè)向園區(qū)集中。據(jù)有關(guān)調(diào)查，目前北京鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，很大一部分仍分布在自然村，規(guī)模小，用地粗放又浪費(fèi)，集聚和共享程度低。因此，要科學(xué)規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局和土地利用，提高各項(xiàng)資源的綜合利用效率和產(chǎn)業(yè)集聚效益，縮小區(qū)縣和城市中心區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的差距。 其次，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中。目前北京部分邊緣區(qū)農(nóng)村耕地越來越多地轉(zhuǎn)為宅基地，不僅造成了土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，而且現(xiàn)有居住方式將土地分割成支離的碎片地，不利于農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)。對(duì)北京山區(qū)及偏遠(yuǎn)、人口稀少地區(qū)，政府應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃，有計(jì)劃有步驟地實(shí)施異地搬遷、遷戶并村工程，提高中小城鎮(zhèn)的規(guī)模化、集中化建設(shè)水平。 第三，耕地向業(yè)主集中。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的集中，通過租賃經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)等形式將土地使用權(quán)向種田能手集中，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提高種田農(nóng)民的收入，逐步縮小城鄉(xiāng)居民間的收入差距。 對(duì)策三：引導(dǎo)新型工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展 在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)本質(zhì)上仍然是資源配置問題，從宏微觀兩個(gè)層面通過資本吸引、補(bǔ)貼、保護(hù)和產(chǎn)業(yè)化來探索構(gòu)建城鄉(xiāng)之間資金反哺農(nóng)業(yè)機(jī)制、保護(hù)性反哺農(nóng)業(yè)機(jī)制、技術(shù)反哺農(nóng)業(yè)機(jī)制和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)反哺農(nóng)業(yè)機(jī)制。在補(bǔ)償制度方面，要逐步建立和完善國(guó)家產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償制度、國(guó)家土地補(bǔ)償制度、國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償制度、國(guó)家自然災(zāi)害補(bǔ)償制度以及國(guó)家社會(huì)補(bǔ)償制度等。具體操作上，可以探索和試點(diǎn)產(chǎn)業(yè)型反哺模式和要素型反哺模式。 對(duì)策四：建立和發(fā)展都市型農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在素質(zhì) 都市型農(nóng)業(yè)融現(xiàn)代城市、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村文化、觀光休閑、生態(tài)涵養(yǎng)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體，不僅有利于農(nóng)民分享二三產(chǎn)業(yè)的平均利潤(rùn)，還有利于淡化城鄉(xiāng)行政邊界，促進(jìn)城鄉(xiāng)功能協(xié)調(diào)與融合。當(dāng)前，北京推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化就是在更大程度上把農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)化的承載空間，成為“田園化的新型城鎮(zhèn)”，使傳統(tǒng)的農(nóng)民成為“田園化城鎮(zhèn)的新市民”。在“田園化新型城鎮(zhèn)”演繹進(jìn)程中，都市型農(nóng)業(yè)大有作為。 對(duì)策五：推進(jìn)城鄉(xiāng)信息化建設(shè)，以信息化帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化 政府要通過政策手段和經(jīng)濟(jì)手段，在建立統(tǒng)一多元信息化市場(chǎng)體系，加快信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面發(fā)揮引導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。逐步提高北京市區(qū)域的信息化裝備水平和系統(tǒng)載體能力，滿足北京城鄉(xiāng)發(fā)展對(duì)各類信息產(chǎn)品的需求；建立北京城鄉(xiāng)統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)化戶籍管理制度以及其他網(wǎng)絡(luò)化行政管理制度，提高城市管理和運(yùn)營(yíng)效率；利用信息化手段加強(qiáng)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與保護(hù)，促進(jìn)城市與農(nóng)村，人與環(huán)境的統(tǒng)籌發(fā)展。 對(duì)策六：建設(shè)城市群和城鎮(zhèn)群，推進(jìn)農(nóng)村城市化進(jìn)程 圍繞大中小城市科學(xué)規(guī)劃布局，發(fā)展衛(wèi)星城鎮(zhèn)和衛(wèi)星集鎮(zhèn)，形成北京特色的網(wǎng)絡(luò)化城市群或城鎮(zhèn)群。逐步降低進(jìn)鎮(zhèn)“門檻”，改善公共服務(wù)，促進(jìn)要素合理流動(dòng)，營(yíng)造良好的城鎮(zhèn)發(fā)展環(huán)境和生活環(huán)境。注意發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加快城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，把小城鎮(zhèn)建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)有機(jī)結(jié)合起來。最終讓農(nóng)民享受與城市居民平等的國(guó)民待遇、逐步同等的生產(chǎn)生活條件和等值化生活，“農(nóng)民”也由身份界定轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè)界定。 對(duì)策七：加強(qiáng)制度創(chuàng)新和制度安排，持續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程 在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度方面，賦予農(nóng)民完全的土地使用權(quán)，允許其自由轉(zhuǎn)讓、買賣、抵押、出租、入股和繼承。 對(duì)農(nóng)民私有和集體所有的房產(chǎn)頒發(fā)房地產(chǎn)證，賦予其與城里相同的使用年限，允許其上市流通交易和抵押。推動(dòng)和深化股份合作制改革，把集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)量化為成員股份，明晰集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，允許其依法流轉(zhuǎn)。 在土地制度方面，繼續(xù)穩(wěn)定農(nóng)民土地承包關(guān)系，建立健全有利于進(jìn)一步推動(dòng)宅基地市場(chǎng)化和承包地轉(zhuǎn)讓的土地新政策，改革農(nóng)村土地征用制度，把現(xiàn)行的強(qiáng)制性政府征用土地行為改變?yōu)榻灰仔缘氖袌?chǎng)公平購(gòu)買行為，讓農(nóng)民真正分享到土地增值的效益。 在教育衛(wèi)生管理體制方面，優(yōu)化邊緣區(qū)農(nóng)村教育資源配置，加大職業(yè)技術(shù)教育力度，改變農(nóng)村教育的“離農(nóng)”現(xiàn)象。 在勞動(dòng)就業(yè)制度方面，打破農(nóng)村勞動(dòng)力與城市勞動(dòng)力在政策、制度上的非均等界限，以勞動(dòng)力素質(zhì)和社會(huì)需要作為就業(yè)的主要標(biāo)準(zhǔn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度。 在戶籍管理制度方面，要逐步實(shí)行戶籍制度的城鄉(xiāng)一體化管理，把附加在戶籍上不合理的福利性成分剝離出去，試行北京戶籍人口的戶籍可自由遷移，不斷擴(kuò)大可自由遷移的區(qū)縣范圍。 在社會(huì)保障制度方面，主要解決城市郊區(qū)如何將進(jìn)城的本地和外地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，如何使郊區(qū)農(nóng)民能夠享受國(guó)家給予的最低生活保障，并逐步建立子女教育、職業(yè)選擇、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障機(jī)制，為農(nóng)業(yè)人口離開土地創(chuàng)造條件。 在財(cái)政稅收體制方面，逐步提高公共財(cái)政投向農(nóng)村的比例，加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的投入。繼續(xù)深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，按照與城鎮(zhèn)職工收入起征點(diǎn)相協(xié)調(diào)的原則，實(shí)行農(nóng)業(yè)收益所得稅制；加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如道路、電力、通訊等的投資，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，拓寬農(nóng)民增收渠道。 構(gòu)建北京城鄉(xiāng)一體化公共物品供給市場(chǎng)，相應(yīng)建立農(nóng)村公共物品供給決策機(jī)制、籌資機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制，向農(nóng)民提供與城市市民大體均等的公共物品，讓農(nóng)民能享受到最基本的國(guó)民待遇。 逐步建立適應(yīng)北京農(nóng)村發(fā)展需要的多元化金融體系。 把農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改造成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)的政策性銀行，以保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金需求；采取低稅率或免稅政策以及股份合作制的辦法，把農(nóng)村信用合作社建設(shè)成為農(nóng)村合作金融組織；探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，幫助農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的金融和法制環(huán)境。 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)行政管理體制創(chuàng)新。對(duì)土地規(guī)劃、城市規(guī)劃及相關(guān)的重大管理工作，應(yīng)由市政府統(tǒng)一執(zhí)行管理權(quán)，實(shí)行規(guī)劃與管理一體化。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的服務(wù)型管理體制下，中心城區(qū)和鄉(xiāng)村的人力、財(cái)力和物力會(huì)自然有序地流動(dòng)，形成要素資源在發(fā)展領(lǐng)域和城鄉(xiāng)空間的合理配置。 對(duì)策八：加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，發(fā)展城鄉(xiāng)一體化的綠色經(jīng)濟(jì) 經(jīng)濟(jì)和環(huán)境是北京城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中面臨的重大問題。要科學(xué)確定北京城鄉(xiāng)一體化最優(yōu)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)路線，明確環(huán)境凈化率、環(huán)保意識(shí)、排污收費(fèi)率等與資本存量、消費(fèi)水平的相互關(guān)系，尋求最優(yōu)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)路徑；大力發(fā)展北京城鄉(xiāng)區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)，開發(fā)潔凈新能源，實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)，促進(jìn)廢棄物的減量化和資源化利用，走可持續(xù)化的城市發(fā)展之路。 （作者：張士運(yùn) 工作單位：北京科學(xué)學(xué)研究中心）
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