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2025年09月02日
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特大城市的鄉(xiāng)村振興工作究竟該如何推進(jìn)？當(dāng)前，上海出臺的路徑規(guī)劃和實(shí)施方案或許能夠提供有益借鑒。
11月29日下午，上海市政府召開新聞發(fā)布會(huì)，上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委正式發(fā)布了《上海市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》（下稱《戰(zhàn)略規(guī)劃》）和《上海市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施方案（2018-2022年）》（下稱《實(shí)施方案》），對未來上海如何推進(jìn)和落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指出了具體發(fā)展路徑。
此次發(fā)布的《實(shí)施方案》中明確，上海鄉(xiāng)村振興將重點(diǎn)圍繞“強(qiáng)村、富民、美環(huán)境”的三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以重點(diǎn)實(shí)施“363”工程作為具體抓手，打造“三園”工程（美麗家園、綠色田園、幸福樂園），同時(shí)針對性地實(shí)施六大行動(dòng)計(jì)劃和落實(shí)三大保障機(jī)制。
除此之外，《實(shí)施方案》中同時(shí)也明確指出，當(dāng)前上海推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中正面臨著農(nóng)民集中居住、宅基地和農(nóng)民建房這三大關(guān)鍵難題需要努力破解的局面。
受訪專家表示，上海作為國際性大都市探索推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中具有一定的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和管理優(yōu)勢，如何利用在規(guī)劃和實(shí)施方案的指引下，明確市場與政府之間職能界限是規(guī)劃實(shí)施的核心與關(guān)鍵。在此基礎(chǔ)上，通過產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和管理優(yōu)勢來推動(dòng)農(nóng)民在非農(nóng)就業(yè)、農(nóng)民增收、集中居住等關(guān)鍵領(lǐng)域內(nèi)難題，構(gòu)建符合大都市鄉(xiāng)村振興的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對全國其他地區(qū)具有重要的借鑒意義。
四年籌50億幫扶資金
《實(shí)施方案》中明確，上海鄉(xiāng)村振興的重大抓手是“363”工程，即打造“三園”工程（“美麗家園”、“綠色田園”、“幸福樂園”），實(shí)施六大行動(dòng)計(jì)劃，以及落實(shí)三大保障機(jī)制。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，“三園”工程的核心分別對應(yīng)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中所涉及的農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收三個(gè)關(guān)鍵要素。
據(jù)上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委介紹，“美麗家園”工程規(guī)劃的核心是全面提升農(nóng)村環(huán)境和人居環(huán)境建設(shè)，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的現(xiàn)代化；“綠色田園”工程規(guī)劃的核心是全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的提質(zhì)增效，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化；而“幸福樂園”工程的核心則是在全面促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)征收的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理。
在此基礎(chǔ)上，為推動(dòng)“三園”工程的實(shí)際落地，《實(shí)施方案》中還分別針對每個(gè)工程規(guī)劃，制定了兩個(gè)實(shí)施行動(dòng)計(jì)劃加以落實(shí)和推進(jìn)。
具體來看，“美麗家園”工程分別對應(yīng)將要實(shí)施的“十百千行動(dòng)計(jì)劃”和“農(nóng)民集中居住計(jì)劃”；“綠色田園”工程建設(shè)，分別對應(yīng)實(shí)施“都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃”和“實(shí)施現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系構(gòu)建行動(dòng)計(jì)劃”；最后，針對“幸福樂園”工程，上海將實(shí)施“農(nóng)民長效增收行動(dòng)計(jì)劃”和“農(nóng)民美好生活提升進(jìn)度計(jì)劃”。
值得關(guān)注的是，在上述六大行動(dòng)計(jì)劃中，涉及美麗鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村振興示范村建設(shè)，以及農(nóng)民增收幫扶的舉措中，《實(shí)施方案》都明確了量化指標(biāo)。
其中，在“十百千行動(dòng)計(jì)劃”中，《實(shí)施方案》明確了到2022年要建設(shè)完成近90個(gè)的鄉(xiāng)村振興示范村，以及建設(shè)近200個(gè)美麗鄉(xiāng)村的目標(biāo)。而在“農(nóng)民長效增收行動(dòng)計(jì)劃”中，明確上海要在2022年之前，將整合市、區(qū)各方力量籌措幫扶資金不少于50億元，幫助經(jīng)濟(jì)相對薄弱的純農(nóng)地區(qū)建設(shè)一批“造血”項(xiàng)目，幫助農(nóng)村農(nóng)民增收。
對此，上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委在發(fā)布會(huì)上透露，當(dāng)前上海針對農(nóng)村幫扶工作的指導(dǎo)意見也很快將出臺實(shí)施，未來上海推進(jìn)農(nóng)村幫扶工作將在“更加注重公平、力度更大”的基礎(chǔ)上，更加注重農(nóng)村地區(qū)“造血”項(xiàng)目建設(shè)，以及“造血”項(xiàng)目幫扶成就的取得，推動(dòng)國企等市場主體在農(nóng)民就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的機(jī)制保障等特點(diǎn)。
華東師范大學(xué)城市發(fā)展研究院院長曾剛在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)表示，上海作為國際大都市的定位，尤其是在城鄉(xiāng)一體化的融合發(fā)展取得一定成就的基礎(chǔ)上，諸多的先進(jìn)制造和科技研發(fā)也都與郊區(qū)的發(fā)展密切相關(guān)，這就要求上海落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要在規(guī)劃與實(shí)施過程中，就必然要以高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高水平的要求來推進(jìn)落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為其他城市提供可借鑒和參考的經(jīng)驗(yàn)。
面臨三大關(guān)鍵難題
當(dāng)然，作為特大城市的上海，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，也有自身的難題需要解決。
此次發(fā)布的《實(shí)施方案》中，重點(diǎn)提到了當(dāng)前上海在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中正在面臨的“農(nóng)民集中居住”、“宅基地”和“農(nóng)民建房”這三個(gè)急需破解的關(guān)鍵難題。
《實(shí)施方案》要求，在針對農(nóng)民集中居住問題上，下一步要推動(dòng)農(nóng)民集中居住的路徑和操作方法，改變農(nóng)村存在的零散面貌；針對宅基地問題，重點(diǎn)研究完善宅基地置換政策，研究制定宅基地平移政策等；而在針對農(nóng)民建房問題上，提出明確的政策措施，完善相關(guān)管理規(guī)定等。
事實(shí)上，今年以來，上海在編制鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的過程中已經(jīng)將農(nóng)民集中居住問題列入到村莊規(guī)劃的工作中。今年8月下旬，上海出臺的《村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則》和《郊野鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》中就重點(diǎn)對解決村莊空間布局散、規(guī)模小、風(fēng)貌不協(xié)調(diào)的問題進(jìn)行規(guī)劃布局。
但問題的癥結(jié)是如何推進(jìn)農(nóng)民集中居住，以及在怎樣的農(nóng)村村莊布局標(biāo)準(zhǔn)上推動(dòng)農(nóng)民集中居住的工作開展，目前仍處在探索修訂的過程中。
公開資料顯示，11月20日上海市規(guī)劃國土資源局發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興做好規(guī)劃土地管理工作實(shí)施意見（試行）的通知》，其中針對農(nóng)民集中居住問題明確了，要堅(jiān)持“城鎮(zhèn)集中居住為主、農(nóng)村集中歸并為輔”的總體導(dǎo)向，并明確了在“三高”沿線、生態(tài)敏感地區(qū)和環(huán)境整治地區(qū)，要分步推進(jìn)30戶以下自然村農(nóng)民的集中居住的總體要求。
而在此次《實(shí)施方案》中，針對農(nóng)民集中居住問題，雖同樣明確了“鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城”和“從分散向保留村集中”的兩個(gè)核心政策路徑，但針對此前發(fā)布的農(nóng)民集中居住“30戶以下自然村”的標(biāo)準(zhǔn)，則進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)整。
上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委副主任黎而立在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)透露，《實(shí)施方案》中在農(nóng)民集中居住的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)上，上海近期正在考量在“三高”沿線、生態(tài)敏感地區(qū)和環(huán)境整治地區(qū)內(nèi)將“30戶以下的自然村”標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為“10戶以下的自然村”。
“村莊布局規(guī)劃將在今年年底完成，而各區(qū)對布局規(guī)劃的完成則要求要在2019年底完成。”黎而立表示，在新的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)下，為解決“三大難題”中所涉及到的農(nóng)村居住問題，相關(guān)的針對性規(guī)劃工作也已經(jīng)有了明確的推進(jìn)時(shí)間表。
對此，上海社科院城市與人口發(fā)展研究所所長朱建江在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)則建議，當(dāng)前上海推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在破解農(nóng)民集中居住等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，最根本的是需要明確政府和市場的職能界限。
“政府不能‘大包大攬’地解決所有農(nóng)村的居住問題。”朱建江認(rèn)為，面對農(nóng)村集中居住等難題時(shí)，在做好規(guī)劃與設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，上海各區(qū)政府應(yīng)集中力量努力做好農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)工作。而在農(nóng)村居住等關(guān)鍵問題上，應(yīng)更多地讓市場的力量參與其中發(fā)揮作用，尤其是在事關(guān)自身利益的農(nóng)村居住工作中應(yīng)“讓農(nóng)民也能夠參與其中”發(fā)揮積極性，這也可能是未來各區(qū)政府在落實(shí)《實(shí)施方案》中需要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。
