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2025年08月18日
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改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成績，從一個低收入國家發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，人均收入進(jìn)入上中等收入國家水平。在這個過程中，中國經(jīng)歷了人類歷史上規(guī)模最大的人口城市化進(jìn)程，正在從鄉(xiāng)土中國邁向城市中國，數(shù)以億計的農(nóng)民從農(nóng)村進(jìn)入城市，從農(nóng)業(yè)進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，人口城鄉(xiāng)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，大大提高了勞動力資源的市場化配置效率，成為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大動力，也持續(xù)推動了中國的脫貧進(jìn)程。與此同時，城市面貌和現(xiàn)代化水平也在發(fā)生巨大變化，城市對農(nóng)村人口的吸引力不斷增強(qiáng)，城市化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了良性循環(huán)，互相促進(jìn)。隨著城市化的發(fā)展，進(jìn)城農(nóng)村人口不斷增多，打破了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制約束，推動了中國的結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程，加快了商品和要素市場化步伐，優(yōu)化了資源要素配置，提升了經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。
經(jīng)過四十年經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，我國工農(nóng)間、城鄉(xiāng)間關(guān)系發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，人民對美好生活的需求對城市化發(fā)展提出了新的要求，依賴資源要素投入增多推動城市化快速發(fā)展的外部條件和內(nèi)在動力已不具備，急需推進(jìn)城市化從數(shù)量提升向質(zhì)量深化的轉(zhuǎn)變。而在“逆全球化”傾向日益突出，貿(mào)易摩擦不斷增多，國際發(fā)展環(huán)境趨緊的背景下，我們更要看到推動城市化發(fā)展轉(zhuǎn)型，是不斷深化改革進(jìn)程，立足自我發(fā)展，有效增加國內(nèi)需求，培育新經(jīng)濟(jì)增長點的重要戰(zhàn)略舉措，可以有效減少國際貿(mào)易爭端的影響，提高我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程。
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改革開放以來中國城市化的發(fā)展
改革開放四十年來，伴隨著商品和要素市場化程度的提升，中國城市化在政策導(dǎo)向上經(jīng)歷了從嚴(yán)格限制大城市到以城市群為主體形態(tài)的轉(zhuǎn)變，在實現(xiàn)路徑上經(jīng)歷了從“離土不離鄉(xiāng)”到“離鄉(xiāng)進(jìn)城”的轉(zhuǎn)變，在動力機(jī)制上經(jīng)歷了“自下而上”到“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。在發(fā)展階段上，也與各個時期的時代背景密切相關(guān)，在不同時期具有不同的特征和特點，具體可以分為以下三個主要階段。
（一）恢復(fù)和穩(wěn)步增長階段（1978—1995年）
在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府是城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的唯一投資者，也是城市化發(fā)展的主導(dǎo)者，出于對農(nóng)產(chǎn)品(5.050, 0.07, 1.41%)供給問題的擔(dān)憂，對農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)工作和生活實施了嚴(yán)格限制。由于政府承擔(dān)了城鎮(zhèn)發(fā)展投資的全部責(zé)任，城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏多元化投資者，導(dǎo)致城鎮(zhèn)設(shè)施建設(shè)不足；農(nóng)村人口不能自由進(jìn)入城鎮(zhèn)工作和生活，限制了城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大，阻礙了城鎮(zhèn)化發(fā)展。特別是20世紀(jì)60年代以來，中國城市化發(fā)展基本是停滯的。1962年中國城市化率為17.33%，而到1978年也僅為17.92%，16年間中國城市化僅增長了0.59個百分點。隨著改革開放的啟動，城市化增長逐步恢復(fù)并穩(wěn)定增長，1978—1995年，我國城市化率提高了11.12個百分點，年均增長0.65個百分點。這一階段城市化發(fā)展有如下特點：
城市發(fā)展指導(dǎo)方針的確定及變化。四十年前的改革率先從農(nóng)村啟動，起源于安徽小崗村的探索迅速在全國農(nóng)村鋪開，而受傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)體制的影響，城市累積矛盾較多，且受固化思維的影響較大，改革難度更大，推進(jìn)相對更難。1978年3月，國務(wù)院召開了第三次城市工作會議，4月中央批轉(zhuǎn)了這次會議制定的《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》提出了控制大城市規(guī)模、發(fā)展中小城鎮(zhèn)的城市工作基本思路。1980年12月國務(wù)院批轉(zhuǎn)了全國城市規(guī)劃工作會議紀(jì)要，提出“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市，是我國城市發(fā)展的基本方針”，還提出了“國家應(yīng)制定鼓勵發(fā)展小城鎮(zhèn)的政策”。1989年12月通過的《城市規(guī)劃法》則提出“實行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市的方針”，在控制大城市規(guī)模之前又加上了“嚴(yán)格”二字，在此導(dǎo)向下，大城市的改革相對滯后，經(jīng)濟(jì)集聚效益不能有效發(fā)揮。
城市改革取得進(jìn)展，城市等級化管理體制得到強(qiáng)化。相對于鄉(xiāng)村改革的迅速推進(jìn)，城市改革也在推動，不過是步伐慢一點而已。在城市改革開放方面，1979—1980年設(shè)立4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)，1984年又開放14個沿海港口城市，開放主要還是局限在部分城市，并未在所有城市全面展開。自20世紀(jì)80年代中期開始，改革主戰(zhàn)場從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市，但是這一階段城市的改革集中在政治放權(quán)和經(jīng)濟(jì)放活。在行政放權(quán)和財政制度方面，采取了“分灶吃飯”“包干制”等措施，給予基層政府充分的財政自主權(quán)，激發(fā)基層政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的活力。在行政區(qū)劃設(shè)置方面，降低了市鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，推行了“撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)”“整縣設(shè)市”工作。在行政管理體制方面，逐步推行了“鎮(zhèn)管村”“市縣合并”“市領(lǐng)導(dǎo)縣”的行政管理體制，城鎮(zhèn)從“城區(qū)型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬V義型”管理體制。通過區(qū)劃和行政管理體制改革，基層城鎮(zhèn)政府掌控資源的能力得到加強(qiáng)，政府可以在更大的空間區(qū)域內(nèi)整合資源，有利于城市更快地集聚人口和經(jīng)濟(jì)，為城市優(yōu)先發(fā)展創(chuàng)造了制度條件。
城市服務(wù)業(yè)恢復(fù)發(fā)展。在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，重點在于構(gòu)建合理的價格體系，建立起完善的商業(yè)和市場流通體系，建立適應(yīng)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源配置機(jī)制。為了發(fā)展城市商業(yè)，中央政府出臺了鼓勵措施，1981年5月《國務(wù)院批轉(zhuǎn)全國商業(yè)廳局長座談會匯報提綱的通知》提出了城市商業(yè)管理體制改革等方面的要求，在城市商業(yè)網(wǎng)點配套方面提出“提倡街道擠出一部分房屋或搭蓋一些簡易設(shè)施辦商業(yè)、服務(wù)業(yè)。集體商業(yè)和個體商業(yè)可以租用居民個人的鋪面房，開設(shè)商店”，并“允許在街道兩旁擺攤設(shè)點，出流動車，有關(guān)部門要加強(qiáng)指導(dǎo)，不要限制。”對于用地問題，同年國家勞動總局、國家城市建設(shè)總局、公安部、工商行政管理總局《關(guān)于解決發(fā)展城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)和個體經(jīng)濟(jì)所需場地問題的通知》中明確提出“商業(yè)繁華區(qū)域的臨街住戶、公房，房管部門要協(xié)助調(diào)換住房，改做營業(yè)鋪面”，這也是“破墻開洞”現(xiàn)象的政策起源。
隨著商品流通管理體制的改革，服務(wù)業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ玫结尫牛⒃诟母镩_放初期獲得快速發(fā)展，1979—1989年，我國三產(chǎn)比重從21.63%提高到32.06%，而同期二產(chǎn)占比則從47.1%下降為42.83%。集體和民營成為商業(yè)發(fā)展的主體，到1989年底，社會商業(yè)人員中：全民所有制占29.5%，集體所有制占33.9%，個體占36.45 %（馬建堂和呂秀麗，1994）。這一時期，第三產(chǎn)業(yè)成為帶動經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的龍頭，相對而言三產(chǎn)發(fā)展最為迅速，1978年三產(chǎn)占比為23.94%，1992年最高已達(dá)34.76%，城市也從改革之前的以生產(chǎn)功能為主，向生產(chǎn)、消費和服務(wù)等綜合功能方向轉(zhuǎn)變，一定程度上可以說城市三產(chǎn)的快速發(fā)展是對計劃經(jīng)濟(jì)時期城市發(fā)展偏差的修復(fù)，由此帶來了恢復(fù)性增長。
“自下而上”的鄉(xiāng)村城市化發(fā)展模式。雖然城市經(jīng)濟(jì)放活了，但是城市對農(nóng)村人口的大門并未完全打開，即使對城市居民的農(nóng)村子女和親屬進(jìn)城還采用嚴(yán)格的行政審批制度（羅思東，2014）。農(nóng)村人口進(jìn)城的愿望，只能在小城鎮(zhèn)實現(xiàn)，1984年中央一號文件規(guī)定“允許務(wù)工、經(jīng)商、辦企業(yè)的農(nóng)民自帶口糧在城鎮(zhèn)落戶”，為此國務(wù)院專門出臺《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》的文件，具體落實農(nóng)民自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶的政策。由于城市對農(nóng)村人口進(jìn)城就業(yè)和落戶的限制，小城鎮(zhèn)在改革開放初期迅速發(fā)展，成為吸納城鎮(zhèn)人口增長的主要載體，吸納非農(nóng)業(yè)人口的比重在不斷提高，在城市化進(jìn)程中的重要性愈發(fā)突出。小城鎮(zhèn)的發(fā)展是農(nóng)民追求自身工業(yè)化和城市化的必然結(jié)果，是一種自下而上的自發(fā)式城市化發(fā)展模式。
在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余的出現(xiàn)、農(nóng)村剩余勞動力增多以及農(nóng)民和基層政府對鄉(xiāng)村土地非農(nóng)利用有很大自主權(quán)等因素的綜合推動下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，鄉(xiāng)村工業(yè)化快速發(fā)展，支撐了改革開放初期小城鎮(zhèn)的發(fā)展。在小城鎮(zhèn)建設(shè)方面，社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)積累、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)投資、農(nóng)民自有資金等多元化資金成為小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的主要動力，而且土地、勞動力等要素可以以較低的成本投入。由于城市大門封閉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、勞動力轉(zhuǎn)化和小城鎮(zhèn)建設(shè)構(gòu)成改革開放初期自下而上城市化的實質(zhì)內(nèi)容（崔功豪和馬潤潮，1999）。這種由基層社區(qū)籌集鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村等集體和個體的資金，發(fā)展地方小型工業(yè)，推動鄉(xiāng)村地區(qū)非農(nóng)化和城市化的機(jī)制可以稱作“自下而上型城市化”（周一星和曹廣忠，1999），這是在城鄉(xiāng)二元體制剛性約束下城市化發(fā)展的自發(fā)選擇。
區(qū)域間城市化發(fā)展差異不大。鄉(xiāng)村工業(yè)化為城市化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，但是以分散為特征的布局模式?jīng)]有帶來相應(yīng)的人口集聚，區(qū)域間城市化發(fā)展差異并不太，東北地區(qū)是個例外。1978年東北地區(qū)城市化率已達(dá)32.97%，明顯高于其他地區(qū)，而同期東中西部城市化水平僅為15.52%、14.48%和19.67%，東中西地區(qū)的城市化水平差異并不大。到1995年，東北地區(qū)城市化率達(dá)到47.25%，而東中西部地區(qū)城市化水平為21.9%、23.98%和29.82%。從城市化率增長來看，東中西和東北地區(qū)分別增長了6.38、9.5、10.15和14.28個百分點，除東北地區(qū)外，其他地區(qū)的城市化增長速度差異并不大，并且中西部地區(qū)城市發(fā)展速度要快于東部。
區(qū)域間城市化發(fā)展差異不大的原因還在于農(nóng)民工流動規(guī)模還不大，人口和經(jīng)濟(jì)空間分布還不匹配，而且最初的人口流動也還主要集中在縣以下的集鎮(zhèn)（周其仁，1997），農(nóng)民工主要是進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，并未完全體現(xiàn)到城鎮(zhèn)化人口統(tǒng)計中。據(jù)廣東省佛山市統(tǒng)計，外來勞動力中只有3.1%到國有企業(yè)，96.9%的勞動力則進(jìn)入各種集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、三資企業(yè)、民營企業(yè)和個體工商業(yè)（庾德昌，1994）。流動開始也以近距離為主，跨區(qū)域流動比重還不高，以廣東東莞為例，到1988年，已有32萬外來勞動力，其中省內(nèi)占71%，省外占28%（王西玉，2000）。從20世紀(jì)80年代末期開始，外出流動農(nóng)民工規(guī)模逐漸增大，1988年我國離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動就業(yè)的農(nóng)村人口為2600萬，到1994年已經(jīng)達(dá)到7000萬（崔傳義，1997），6年間增長了1.69倍。
小結(jié)。改革開放初期，城市經(jīng)濟(jì)和管理體制改革為城市化快速發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)，在經(jīng)濟(jì)改革方面，商品和要素的市場化改革基本確立，分權(quán)式改革激發(fā)了基層居民和政府的活力；在政府管理方面，城鎮(zhèn)從“城區(qū)型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬V義型”政區(qū)，為城市優(yōu)先發(fā)展提供了制度保障。但是，城鄉(xiāng)二元體制約束仍然較強(qiáng)，“鄉(xiāng)村工業(yè)化”“離土不離鄉(xiāng)”“農(nóng)村城市化”成為改革開放初期城市化發(fā)展的主要特征，其后隨著城市改革的深化，人口從鄉(xiāng)村進(jìn)入城市，從中西部流向東部的跨區(qū)域流動開始出現(xiàn)，逐步開啟了中國快速城市化發(fā)展的大幕。
（二）快速增長階段（1996—2011年）
城市改革步伐從20世紀(jì)80年代中后期開始加快，1992年“南方談話”和黨的十四大明確了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的總目標(biāo)，此后，城市體制改革步伐加快，大城市特別是特大城市在創(chuàng)造就業(yè)、吸納人口方面的作用不斷顯現(xiàn)，80年代后期進(jìn)城農(nóng)民增多，城市對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的限制出現(xiàn)松動，農(nóng)村城市化發(fā)展模式的弱點逐漸顯現(xiàn)，而且隨著分稅制實施和對農(nóng)村土地非農(nóng)化控制的加強(qiáng)，農(nóng)村城市化發(fā)展模式的傳統(tǒng)動力機(jī)制已不存在。依托大城市輻射帶動，在珠三角、長三角等地區(qū)，中小城市和小城鎮(zhèn)得以快速發(fā)展，城市群逐步顯現(xiàn)。 1996年中國城市化率超過了30%，進(jìn)入快速城市化發(fā)展階段。這一階段的城市化呈現(xiàn)以下特點。
土地城市化模式的形成。改革開放初期我國采取“包干制”“分成制”等中央和地方財政分配體制，調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，地方財力快速增長。1984—1993年，地方財政收入占全國財政收入的比重從59.5%提高到78%。1994年實施了分稅制改革，改革后中央和地方的財政關(guān)系發(fā)生了轉(zhuǎn)變，地方財政收入占比大幅下降，中央財政收入占比從1993年的22%，一下子提高到1994年的55.7%，中央和地方政府關(guān)系發(fā)生改變，對地方政府發(fā)展的激勵機(jī)制也發(fā)生了變化，地方政府需要尋找新的發(fā)展模式。
財政收入增長要靠產(chǎn)業(yè)，1991年“南方談話”以后，中國工業(yè)化發(fā)展速度加快，與此同時中央也加大了對農(nóng)村耕地的保護(hù)力度，土地非農(nóng)利用的審批權(quán)上收，鄉(xiāng)村工業(yè)化基礎(chǔ)被動搖，鄉(xiāng)村工業(yè)化道路逐步讓位于園區(qū)工業(yè)化，城市的各類開發(fā)區(qū)成為工業(yè)發(fā)展的載體（劉守英，2018）。鄉(xiāng)村工業(yè)化是利用集體土地發(fā)展起來的，土地成本低廉，而開發(fā)區(qū)模式首先需要將土地從農(nóng)民手中征過來，由此使得土地成本在上升。相比農(nóng)民和鄉(xiāng)村，城市政府調(diào)動資源的能力更強(qiáng)，更關(guān)鍵的是城市經(jīng)濟(jì)效率更高，分散化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始進(jìn)城。為了保障工業(yè)發(fā)展，各級政府提供了廉價而充足的供地，《中國國土資源年鑒》數(shù)據(jù)顯示，工礦用地供應(yīng)規(guī)模一般在住宅用地的1.5—2倍，二產(chǎn)用地供應(yīng)充足，加快了二產(chǎn)發(fā)展步伐，這一時期二產(chǎn)保持了相對較高的占比，2006年二產(chǎn)占比上升到47.6%，已接近歷史最高水平，比1990年提高了6.6個百分點。與分散的鄉(xiāng)村工業(yè)化不同，園區(qū)主要在城市和城市的周邊，園區(qū)建設(shè)成為土地城市化的重要內(nèi)容。
在實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外，城市建設(shè)對財政收入貢獻(xiàn)更大。1998年城鎮(zhèn)房改后，特別是2003年經(jīng)營性用地“招拍掛”制度的正式實施，為地方政府開啟了一條新的收入渠道，由此帶來營業(yè)稅等與城市建設(shè)相關(guān)的稅收和土地出讓收入的大幅提高。1994—2012年，我國增值稅增長了10.4倍，而營業(yè)稅增長了22.5倍，是增值稅增長的兩倍。1994年土地出讓收入639億元，其后出現(xiàn)徘徊，2001年開始，房地產(chǎn)購置土地迅速增加，土地出讓收入突破千億元，2003年土地招拍掛制度實施，刺激了土地出讓收入，當(dāng)年突破5000億元，2007年房地產(chǎn)企業(yè)土地購置面積創(chuàng)新高，土地出讓收入達(dá)萬億元的規(guī)模。
在巨大的經(jīng)濟(jì)激勵下，城市具有強(qiáng)勁的空間擴(kuò)張動力，僅靠財政投入和土地出讓收入已不能滿足城市空間擴(kuò)張的需求，比如“十二五”期間政府財政用于城市維護(hù)建設(shè)的資金總額為5.28萬億元，土地出讓收入用于城市建設(shè)的總量僅有2.01萬億元，與城市建設(shè)投入有較大差距。鑒于土地的良好資產(chǎn)屬性，利用土地融資成為支撐城市建設(shè)資金的重要來源。2008年84個重點城市的土地抵押貸款總額為1.8萬億元，到2012年已經(jīng)擴(kuò)大到5.9萬億元，城投債發(fā)行規(guī)模從1202億元擴(kuò)大到1.29萬億元，是2008年的十多倍，土地融資規(guī)模成為政府搞城市建設(shè)的主要資金來源。
在多重因素的激勵下，城市建設(shè)成為解決經(jīng)濟(jì)增長的重要手段，城市建設(shè)規(guī)模在不斷增加，1996—2000年城市建設(shè)用地面積年均增長為778.03平方公里，此后逐年增加，到2010—2012年城市建設(shè)用地面積年均增量已達(dá)2365.14平方公里。伴隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，我國成為世界工廠，通過全球化解決了工業(yè)化產(chǎn)品的銷售問題，也成為全球能源和資源消費量最大的國家。
進(jìn)城農(nóng)民工成為城市化人口的主體。城市化的快速發(fā)展為城市帶來了人口，支撐著城市空間擴(kuò)張，城市人口增加的重要動力是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，農(nóng)村勞動力從“鄉(xiāng)鄉(xiāng)流動”向“鄉(xiāng)城流動”轉(zhuǎn)變。根據(jù)農(nóng)業(yè)普查的相關(guān)數(shù)據(jù)，1996年我國跨省流動農(nóng)民工為2330.9萬，2000年第五次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國流動人口規(guī)模達(dá)5734萬人，此后流動人口規(guī)模逐年增大，從2000年起，有了常住人口的統(tǒng)計口徑，為統(tǒng)一統(tǒng)計口徑，我們從2000年開始進(jìn)行分析。2000年人口凈流入在100萬人以上的僅有廣東、上海、北京、江蘇和云南5個省市，人口流出超過100萬的則有河南、安徽、廣西、四川、貴州、湖南和江西7個省區(qū)。到2012年，人口凈流入超過100萬的省份增加到11個，增加了浙江、福建、天津、山東、遼寧、山西6個省份，人口凈流出超過100萬的省市也增加到11個，新增重慶、湖北、陜西和甘肅4省市。人口流入增加了流入地城鎮(zhèn)人口的總量，推動了城市化水平的提高，而對人口流出地區(qū)來說，人口流出使農(nóng)村人口減少，也提高了城市化水平。
區(qū)域間城市化發(fā)展出現(xiàn)分化。人口空間流動改變了城市化的空間格局，區(qū)域間城市化發(fā)展出現(xiàn)分化。2000年東中西和東北地區(qū)，東北地區(qū)的城市化水平最高為47.52%，東部地區(qū)落后東北地區(qū)近7個百分點；中西部地區(qū)落后東部地區(qū)約10個百分點，到2012年東部地區(qū)城市化水平已經(jīng)超過東北地區(qū)，東部地區(qū)和中西部地區(qū)的城市化水平差距擴(kuò)大到13.34和15.45個百分點，東北地區(qū)的城市化發(fā)展速度最慢。城市群地區(qū)在集聚吸納人口方面發(fā)揮了更大的作用，珠三角、長三角和京津地區(qū)吸納外來人口的規(guī)模從2000年的1772萬擴(kuò)大到2012年的5322萬，增長了兩倍多。
大城市成為吸納外來人口的主體。外來人口傾向于流入人口規(guī)模較大的城市。“五普”到“六普”期間，我國外來人口總量從5734萬人增長到1.1億人。從外來人口的流向來看，接近80%的人口流向了人口規(guī)模超過100萬的城市，第六次全國人口普查時接近四分之一的外來人口是流向1000萬人以上的超大城市，500萬—1000萬人的特大城市吸納的外來人口比重也超過了20%，特大城市和超大城市合計吸納了接近一半的外來人口。以上規(guī)律說明，外來人口向大城市和特大城市，甚至超大城市地區(qū)聚集是主要趨勢。
大城市、特大城市和超大城市的人口增長主要依賴于外來人口。超大城市外來人口增長占城鎮(zhèn)人口增長的比重達(dá)59.9%；隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的減小，外來人口增長占城鎮(zhèn)人口增長規(guī)模的比重也在下降，其中人口規(guī)模在300萬以上的城市超過50%的人口增長來自外來人口，人口規(guī)模在100萬—300萬的城市，外來人口增長的比重已不足50%。
小城市和小城鎮(zhèn)是吸納就近城鎮(zhèn)化人口的主要載體。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，我國生活在小城市包括轄區(qū)內(nèi)小城鎮(zhèn)的人口達(dá)3億，占我國城鎮(zhèn)人口總量的近一半，比第五次人口普查時增長了52.7%，是各規(guī)模城鎮(zhèn)中增長最快的，甚至超過了1000萬人以上規(guī)模超大城市50.7%的人口增長速度。如圖5所示，從城鎮(zhèn)人口增長的來源看，小城市和小城鎮(zhèn)人口的增長主要得益于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近轉(zhuǎn)移，從第五次人口普查到第六次人口普查，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增長占到小城市和小城鎮(zhèn)人口增長的76.3%。
在中國城市化進(jìn)程中，人口跨區(qū)域流動主要是流向大城市、特大城市和超大城市地區(qū)，未來這一趨勢仍將繼續(xù)。同時也要看到，在快速城市化進(jìn)程中，本地中小城市仍然是解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要載體，具有較強(qiáng)的人口吸納能力。這里特別要說明，由于我國有2萬多個建制鎮(zhèn)，大多在小城市管轄范圍，平均每個鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)人口在1.1萬人，而目前在統(tǒng)計上并沒有和縣城以及縣級市區(qū)分。雖然這里人口占的比重較大，增長速度較快，但是在政策上并沒有為其發(fā)展提供充足支持，而且未來隨著城市化的逐步成熟，中小城市人口外流的現(xiàn)象需要引起進(jìn)一步的關(guān)注。
城市化改革取得顯著效果。在這一時期，城市化逐漸上升為國家戰(zhàn)略。1998年，黨的十五屆三中全會提出了“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，以小城鎮(zhèn)為突破口，拉開了我國城市化戰(zhàn)略的帷幕。2000年的“十五”規(guī)劃，明確提出實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，走出一條符合我國國情、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。2002年，黨的十六大提出“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程”，進(jìn)一步明確了我國城市化的重要發(fā)展方針，把解決農(nóng)村富余勞動力問題作為我國城市化的核心內(nèi)容。2006年，“十一五”規(guī)劃再次強(qiáng)調(diào)了城市化對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大意義。
伴隨人口流動的增多，在戶籍制度改革方面取得了較大的突破，突破同樣是從小城鎮(zhèn)開始，1997年，國務(wù)院正式批準(zhǔn)了公安部的《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》，允許已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的鄉(xiāng)村人口在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口，人口落戶開始從計劃方式向條件制轉(zhuǎn)變。2000年，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，規(guī)定凡在縣級市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)“有合法固定住所、固定職業(yè)或生活來源”的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。在小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的基礎(chǔ)上，一些大城市對進(jìn)城落戶和招聘人員的戶籍限制也開始放寬。
雖然在20世紀(jì)90年代中后期一些城市對外來人口就業(yè)設(shè)定了一些門檻，但在實踐中并未能阻礙農(nóng)民從農(nóng)村進(jìn)入城市就業(yè)。2003年1月，國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于做好進(jìn)城農(nóng)民工管理和服務(wù)工作的通知》，要求取消對農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的不合理限制，改善進(jìn)城農(nóng)民工生產(chǎn)生活條件，解決農(nóng)民工子女就學(xué)問題，把農(nóng)民工納入流入地管理。2006年3月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，確定了“公平對待，一視同仁”的基本原則，要求各地增加公共財政支出，逐步健全覆蓋農(nóng)民工的城市公共服務(wù)體系，探索適合農(nóng)村外出務(wù)工勞動力特點的社會保障制度，開展農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的服務(wù)工作，提高農(nóng)村勞動力的綜合素質(zhì)和就業(yè)能力，為穩(wěn)定農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)以及定居創(chuàng)造了有利的政策條件。此后，僅就業(yè)而言，勞動力要素市場一體化程度不斷提高，勞動力在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的就業(yè)門檻基本取消。
與此同時，為引導(dǎo)城市化的健康推進(jìn)，糾正城鎮(zhèn)發(fā)展中出現(xiàn)的濫占土地、盲目建設(shè)等問題，中央采取土地管理、金融政策、行政手段等多方面措施。要求各地按照工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展方向和進(jìn)程，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件和資源環(huán)境容量，控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模；組織編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，加強(qiáng)城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制和監(jiān)督實施工作。2006年，“十一五”規(guī)劃又提出了按照對全國不同主體功能區(qū)的要求，引導(dǎo)城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城市化的工作要求。2010年，國務(wù)院印發(fā)了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，作為科學(xué)開發(fā)國土空間和實施城市化戰(zhàn)略布局的行動綱領(lǐng)。
小結(jié)。在這一時期，中國經(jīng)歷了最快速、最大規(guī)模的城市化歷程，從1996年到2012年，中國城市化率從30.48%提高到52.57%，平均每年提高1.38個百分點，城鎮(zhèn)人口增長2117萬人，比一個中等國家都要多，工業(yè)化、城市化和全球化之間形成了相互強(qiáng)化的局面。經(jīng)過快速城市化，我國正在從鄉(xiāng)土中國向城市中國邁進(jìn)，城市化發(fā)展滯后現(xiàn)象得到初步緩解，但是城鄉(xiāng)差距在擴(kuò)大，區(qū)域間城市化水平和城市間人口吸納能力的分化現(xiàn)象逐步顯現(xiàn)。農(nóng)民工進(jìn)城成為我國城市化發(fā)展的主體，伴隨著城市化的發(fā)展，在城市就業(yè)、社保等制度方面進(jìn)行了積極的改革，降低了農(nóng)民進(jìn)城的門檻和障礙，但是在農(nóng)民融入城市方面還存在一些難題。
土地城市化模式的形成既推動了城市的快速發(fā)展，帶來了城市化發(fā)展資金的多元化，但在唯GDP增長的政績觀下，不論大小城市都在追求不切實際的“做大”規(guī)模，片面追求空間規(guī)模擴(kuò)張的“新城新區(qū)”成為大小城市的普遍現(xiàn)象，由此也帶來了一些不必要的公共資源浪費和債務(wù)風(fēng)險。概而言之，這一階段中國城市化發(fā)展主要依賴資源要素的粗放投入，既取得巨大的成就，也帶來了諸多問題。
（三）質(zhì)量提升與速度并重階段（2012年至今）
改革開放以來，基于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的改革和發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品問題已經(jīng)不再是制約城市化發(fā)展的主要因素；國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展為農(nóng)民進(jìn)城后的穩(wěn)定就業(yè)打下了堅實基礎(chǔ)；各級政府財政能力的大大增強(qiáng)，為滿足城鎮(zhèn)人口的基本公共服務(wù)提供了有力保障；多元化投融資體制的改革使城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入水平有了較大的提高，城鎮(zhèn)面貌有了根本改善。伴隨著城市化基礎(chǔ)條件改善和綜合實力的提升，具備推動城市化從速度型向速度與質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變的條件，2012—2017年城市化率年均增長1.19個百分點，年均城鎮(zhèn)人口增長2033萬，比上一時期略有下降。這一階段的城市化出現(xiàn)了一些新的變化：
新型城鎮(zhèn)化的提出。2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”，新型城鎮(zhèn)化新在從人的城鎮(zhèn)化角度出發(fā)進(jìn)行相關(guān)政策設(shè)計，明確了城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，改變城鎮(zhèn)化進(jìn)程中見物不見人的問題，要求把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)抓實抓好。從過去城鎮(zhèn)化發(fā)展來看，與人相關(guān)的改革多是隨著進(jìn)城農(nóng)民工增多而被動進(jìn)行，自此城鎮(zhèn)化相關(guān)改革開始主動提出。與此同時，2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會議還明確“要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”，這是中央會議第一次提出新型城鎮(zhèn)化的概念。
人口城鎮(zhèn)化政策的演變。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議首次召開，會議明確提出“要以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)”。2014年，兩會報告中提出了“三個一億人”的目標(biāo)，首次把人口落戶城鎮(zhèn)作為政府工作目標(biāo)提出。會后，發(fā)布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，第一次提出租房可以落戶，試圖縮小常住人口城市化率與戶籍人口城市化率之間的差距，同年國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，文件落實了中央有關(guān)戶籍制度改革的要求。與此同步推進(jìn)的是城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，在義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等方面為外來人口提供與本地居民同等質(zhì)量的公共服務(wù)。為強(qiáng)化對城市外來人口的服務(wù)，2015年國務(wù)院頒布了《居住證暫行條例》，通過居住證推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和便利常住人口全覆蓋。
建設(shè)人文、綠色、低碳、智慧等新型城市。順應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展新理念新趨勢，轉(zhuǎn)變城市粗放建設(shè)的問題，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》中明確提出綠色城市、低碳城市、智慧城市、人文城市等新型城市的概念。新型城市的提出是提升城市發(fā)展質(zhì)量的重要手段，人文城市的建設(shè)使城市能夠延續(xù)歷史文脈，城市不再是建筑的集合，而是歷史文化的載體。通過綠色城市建設(shè)，貫徹“尊重自然、順其自然、保護(hù)自然”的綠色生態(tài)文明思想，把綠水青山保留給城市居民，尊重自然原貌，降低城市發(fā)展對環(huán)境的影響，讓城市與自然和諧共處。通過低碳城市建設(shè)，持續(xù)改進(jìn)城市能源結(jié)構(gòu)，提高非化石能源比例，加大節(jié)能特別是建筑節(jié)能力度，通過能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能，降低二氧化碳排放。智慧城市是信息化、智能化等新技術(shù)手段與城市發(fā)展有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物，代表著城市發(fā)展的未來，通過高科技和信息技術(shù)最新成果的作用，能夠有效整合社會創(chuàng)新能力，推動城市綜合治理和公共服務(wù)供給方式的改革，為城市居民提供更加高效的服務(wù)，用智慧技術(shù)改進(jìn)城市治理，提高城市治理的開放包容度，全面提升城市發(fā)展質(zhì)量。
依托區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提升城市化發(fā)展質(zhì)量。中共十八大以后，宏觀政策的制定更加注重城市化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)合，中央一系列區(qū)域戰(zhàn)略的提出，都與提升城市發(fā)展質(zhì)量密切相關(guān)。比如，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的提出就是以有序疏解北京非首都功能、解決北京“大城市病”為基本出發(fā)點，把北京作為京津冀區(qū)域的龍頭，帶動相對欠發(fā)達(dá)的河北省發(fā)展，打破“一畝三分地”的傳統(tǒng)思維定式，強(qiáng)調(diào)互補(bǔ)和協(xié)作，實現(xiàn)區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。
十九大報告在“十一五”規(guī)劃、“十三五”規(guī)劃提出的城市群基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”，城市群成為承載城鎮(zhèn)人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體。依托京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)等國家戰(zhàn)略的實施，探索構(gòu)建城市間協(xié)同發(fā)展機(jī)制，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，推動公共服務(wù)均等化供給，以城市群為載體集聚經(jīng)濟(jì)和人口，減少“大城市病”，增強(qiáng)中小城市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，實現(xiàn)不同規(guī)模城市間的協(xié)同，提升城市化發(fā)展質(zhì)量。
建立適應(yīng)人口城市化空間轉(zhuǎn)變的政策體系。人口城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和大規(guī)模跨區(qū)域流動，與原有依托戶籍人口的公共資源配置方式不相適應(yīng)。早在2005年中央政府有關(guān)部門就進(jìn)行了城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤試點，實行城鄉(xiāng)之間用地增減掛鉤的政策，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加規(guī)模要與本地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地的減少規(guī)模掛鉤。2010年頒布的主體功能區(qū)規(guī)劃中，提出城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模增加與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居的規(guī)模掛鉤，城市化地區(qū)建設(shè)用地的規(guī)模增加與吸納外來人口定居的規(guī)模掛鉤。“十三五”規(guī)劃中增加了財政轉(zhuǎn)移支付方面的要求。2016年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》，有關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實施意見》，相關(guān)政策實施通過調(diào)整區(qū)域間關(guān)系，提升了城市化發(fā)展質(zhì)量。十九大報告又提出建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制的新要求，在國家鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中進(jìn)行了具體布置，以適應(yīng)人口城市化帶來的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，提升發(fā)展質(zhì)量。
2
城市化發(fā)展經(jīng)驗和存在的問題
過去四十年，城市化是最重要的結(jié)構(gòu)性改革，按照市場化改革的思路，推動了城鄉(xiāng)、區(qū)域商品和要素市場一體化，人口城鄉(xiāng)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變成為帶動中國經(jīng)濟(jì)增長的重要動力。
（一）城市化發(fā)展的主要經(jīng)驗
城市化發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)的支撐。各國發(fā)展經(jīng)驗表明，城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐和升級，是城市化得以推進(jìn)和保持的不竭動力。這一方面需要通過城市創(chuàng)新能力的釋放持續(xù)提高城市產(chǎn)業(yè)升級的步伐，讓城市服務(wù)業(yè)發(fā)展空間得到更多拓展。另一方面，城市的生存要靠穩(wěn)定的鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)和高質(zhì)量農(nóng)業(yè)來保障，周圍農(nóng)村的發(fā)展能夠為城市提供足夠的糧食和某些必要的原料（劉景華，2017）。計劃經(jīng)濟(jì)時期，城市化抑制政策的實施一定程度上是擔(dān)心農(nóng)產(chǎn)品的供給不足。農(nóng)村改革后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到釋放，有了農(nóng)業(yè)剩余和農(nóng)村剩余勞動力，通過市場化手段為工業(yè)化發(fā)展提供了積累，鄉(xiāng)村城市化才有了發(fā)展的基礎(chǔ)和可能。其后，雖然農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重在下降，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保持了穩(wěn)定增長，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位更為穩(wěn)固，農(nóng)業(yè)發(fā)展對城市化的支撐作用不可忽視。新的時代，依然要堅定地執(zhí)行確保農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展的政策。
過去四十年，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移是就業(yè)導(dǎo)向的，無論是在“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)村城市化時期，還是在“離土進(jìn)城”大規(guī)模跨區(qū)域流動時期，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移都是為了進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得更高收入，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移都有就業(yè)支撐，總體上保持了健康和穩(wěn)定的發(fā)展。就業(yè)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)移需要非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移提供支撐，2017年我國非農(nóng)就業(yè)總量達(dá)到5.67億，是1978年的4.79倍，非農(nóng)就業(yè)總量增長了4.49億人，有力地支撐了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，成為中國經(jīng)濟(jì)增長的巨大動力源(4.780, 0.13, 2.80%)泉。從城鎮(zhèn)就業(yè)來看，1978年城鎮(zhèn)就業(yè)人員占比為23.7%，到2017年城鎮(zhèn)就業(yè)占比提高到54.7%，提高了31個百分點，就業(yè)增長成為城市化發(fā)展的有力支撐。
城市發(fā)展需要多元化多層次人口保障。改革開放四十年來，農(nóng)民工從無到有，跨區(qū)域流動人口規(guī)模不斷增加，2017年我國農(nóng)民工總量達(dá)到2.87億人，城鎮(zhèn)人口中包括了2.25億沒有城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)村人口，占到城鎮(zhèn)人口總量的27.63%。1978—2017年，我國城鎮(zhèn)人口增長了6.43億，這其中34.93%的人口為進(jìn)城農(nóng)民工，考慮到城市人口增長的多元化，進(jìn)城農(nóng)民工是我國城鎮(zhèn)人口增長的主體。他們廣泛地在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，2017年全國67.61%的二產(chǎn)就業(yè)人員是農(nóng)民工，農(nóng)民工成為我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，支撐著中國成為世界工廠，推動著城市建設(shè)快速發(fā)展；接近四成的三產(chǎn)就業(yè)人口是農(nóng)民工（39.85%），推動了城市的便利生活。
過去四十年，中國城市化發(fā)展深刻地驗證了城市發(fā)展得益于多元人口增加，這其中既有高素質(zhì)的專業(yè)技術(shù)人員，還有幾億文化素質(zhì)水平不高的農(nóng)民工，他們是城市人口的有機(jī)組成部分。雖然曾經(jīng)出現(xiàn)過城市對外來農(nóng)民工的限制和驅(qū)趕，但是后來的實踐表明，驅(qū)趕只會帶來城市生活成本的上漲和生活便利度的下降。這實際上并不有利于城市的正常運行，反而會起到負(fù)面效果，必須清醒地意識到城市需要多元化人口的基本現(xiàn)實和發(fā)展規(guī)律。
城市化快速發(fā)展離不開政府和市場的有機(jī)結(jié)合。改革開放四十年來，遵照市場化發(fā)展趨向，商品和要素市場一體化程度不斷提高，市場在資源配置中的決定性作用凸顯。市場價格取代了行政指令，商品和要素流通的障礙越來越少。對城市化進(jìn)程的影響首先表現(xiàn)在勞動力市場上，企業(yè)對用工有了決定權(quán)，勞動力對就業(yè)有了選擇權(quán)，農(nóng)民從農(nóng)村進(jìn)入城市的障礙基本取消，掃清了人口在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間流動的障礙，優(yōu)化了勞動力要素配置。正是資源要素配置的優(yōu)化，提高了全要素生產(chǎn)率，推動了經(jīng)濟(jì)增長，這個過程中市場導(dǎo)向的民營經(jīng)濟(jì)獲得了快速發(fā)展，夯實了城市化快速發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，未來應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持市場化發(fā)展的方向。
與此同時，中國政府在城市化發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的作用，中國政府不僅僅是城市化發(fā)展的制度供給者，還是城市化發(fā)展的調(diào)控者和推動者。比如在城市建設(shè)方面，城市政府推動了中國的城市建設(shè)快速發(fā)展，城市建設(shè)也成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要因素，但是由此帶來的負(fù)面因素也在不斷增多。
體制改革激發(fā)了城市化發(fā)展活力。經(jīng)濟(jì)放權(quán)激發(fā)了市場主體的活力，向農(nóng)民放權(quán)，讓農(nóng)民決定如何生產(chǎn)，釋放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，為鄉(xiāng)村工業(yè)化發(fā)展提供積累。向企業(yè)放權(quán)，發(fā)揮市場的作用，激發(fā)了企業(yè)經(jīng)營活力，激活了城市經(jīng)濟(jì)活力，增強(qiáng)了城市對農(nóng)村人口的吸引力。向基層政府放權(quán)，增強(qiáng)了政府的發(fā)展自主權(quán)，不同時期采用不同的激勵模式，政府通過鄉(xiāng)村工業(yè)化、土地城市化等不同方式積極推動工業(yè)化和城市化進(jìn)程。
中國城市化改革是在市場力量的推動下，實現(xiàn)了城市化發(fā)展動力的多元化。農(nóng)民進(jìn)城改變了城鎮(zhèn)人口結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)人口多元化，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供了多元化的勞動力資源，增強(qiáng)了城鎮(zhèn)的競爭力。改革開放和全球化的加深，使民營經(jīng)濟(jì)和外資廣泛參與到中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的多元化，增強(qiáng)了城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐能力。銀行貸款和社會資金廣泛參與城鎮(zhèn)發(fā)展，改變了政府一家搞城市建設(shè)的狀況，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)建設(shè)資金的多元化，加快了城市建設(shè)步伐，增強(qiáng)了城市對經(jīng)濟(jì)和人口的吸引力。
過去四十年的漸進(jìn)式改革，在發(fā)揮改革最大效力的同時，降低了體制運行的成本，從而使中國城市化發(fā)展帶來的要素低成本這一比較優(yōu)勢發(fā)揮到最大，并與全球化一起推動了中國經(jīng)濟(jì)增長。但是僅有要素低成本是不夠的，必須看到體制運行的低成本，因此有必要擴(kuò)展比較優(yōu)勢的內(nèi)涵，把生產(chǎn)成本與體制成本一并納入分析（周其仁，2017）。但是隨著改革的深化，改革的難度也在不斷加大。
（二）城市化發(fā)展中存在的問題
我國城市化經(jīng)歷了快速發(fā)展階段，取得了舉世矚目的成就，但是我們也要看到，當(dāng)前城市化面臨著發(fā)展不平衡不充分的問題，這主要表現(xiàn)在以下六個方面。
人群間的不平衡。城鎮(zhèn)二元人口現(xiàn)象是城鎮(zhèn)化發(fā)展不充分的根本表現(xiàn)之一，本地城鎮(zhèn)戶籍人口和外來農(nóng)民工之間在收入水平和公共服務(wù)供給方面存在較大差異。2016年我國農(nóng)民工月平均工資為3275元，而城鎮(zhèn)單位在崗職工月平均收入為5749元，是農(nóng)民工的1.76倍。在公共服務(wù)方面，2016年農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險四項保險的比重為21.1%、17.1%、16.5%和26.7%，而城鎮(zhèn)居民參與四項保險的比重分別為61.3%、47.3%、37.6%和40.3%，城鎮(zhèn)居民參保率要遠(yuǎn)高于農(nóng)民工，特別是在養(yǎng)老和醫(yī)療保險方面參保率約為農(nóng)民工的3倍。由于城鎮(zhèn)人口二元現(xiàn)象的存在，農(nóng)民的土地權(quán)利市場化退出渠道不暢，不能給予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長期穩(wěn)定預(yù)期，影響了城市化人口消費和投資潛力的釋放。
區(qū)域間的不平衡。2016年東部地區(qū)城市化率達(dá)到65.9%，而西部地區(qū)為50.2%，相差15.7個百分點。如不考慮直轄市情況，城市化水平最高的廣東省為69.2%，最低的西藏和貴州僅為29.56%和44.15%，低于50%的省份還有8個，除河南外全部在西部地區(qū)。從對2000年以來城市化發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行動態(tài)分析來看，2000—2016年東北地區(qū)城市化水平提高了9.5個百分點，而東、中、西部城市化水平分別提高了20.6、23和21.5個百分點，遠(yuǎn)高于東北地區(qū)。如不考慮直轄市，2000—2016年城市化水平提高超過25個百分點的有4個省，分別為河北、江蘇、江西及河南，其中河北城市化水平提高最快，為27.24個百分點，而城市化水平提高不足10個百分點的省份有2個，分別為吉林和黑龍江，僅增長6.29和7.66個百分點。
城市間的不平衡。我國城市是有行政等級的，高等級城市有更大的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，帶來不同層級城鎮(zhèn)之間發(fā)展機(jī)會的不均等。行政等級越高的城市能夠獲得越多的行政資源，從城市空間擴(kuò)張和人口增長對比來看，行政等級越高的空間擴(kuò)張速度越快，而且新增城鎮(zhèn)人口的用地規(guī)模也更大，省會城市每增加一個城鎮(zhèn)人口所需的土地是縣的2倍多。伴隨著行政資源的集聚也會同步帶來市場要素集聚，擴(kuò)大了城市間發(fā)展的不平衡。比如，在金融方面，2015年市轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)貸款余額占全市的比重為77.98%，而市轄區(qū)人口占比為34.48%；在商業(yè)方面，2001—2015年市轄區(qū)批發(fā)零售銷售總額占比從69.6%提高到86.5%，社會消費品零售總額占比從58%提高到65.4%。
老城和新城間的不平衡。我國城市的中心區(qū)絕大多數(shù)在老城，那里集聚了城市的商業(yè)、居住、文化、行政等多項功能，也承載著城市的歷史記憶。隨著城鎮(zhèn)人口增多，一些地方把新城新區(qū)作為城市空間拓展的主要方向，政府的資金投入主要集中在新城新區(qū)，對老城關(guān)注不多，投入不夠，新城老城之間視覺反差巨大，為加快新城發(fā)展步伐，甚至在行政推動下將老城的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向新城轉(zhuǎn)移，一些老城開始出現(xiàn)衰落跡象。從數(shù)據(jù)來看，一些老城區(qū)吸納人口的規(guī)模在下降，特別是在一些三四線城市，老城吸納人口規(guī)模下降帶來的中心城區(qū)衰落問題需要高度關(guān)注。而在新城建設(shè)過程中，過于依賴政府和地產(chǎn)商，并未充分考慮居住其中人口的生活便利度，只是物質(zhì)建筑在空間上的堆砌，沒能實現(xiàn)城市功能、產(chǎn)業(yè)與人口的有機(jī)融合，出現(xiàn)一些功能單一的睡城，甚至還有空城，城市可持續(xù)發(fā)展能力受到挑戰(zhàn)。更關(guān)鍵的是新城新區(qū)的過快擴(kuò)張，導(dǎo)致人口密度下降，人口活動強(qiáng)度下降（龍瀛和吳康，2016），沒有為城市服務(wù)業(yè)發(fā)展留足空間，城市失去了應(yīng)有的人氣和商氣，未來發(fā)展機(jī)會不足。
政府債務(wù)與財政收入出現(xiàn)失衡苗頭。通過融資搞城市建設(shè)是當(dāng)前各地的普遍做法，這一方面是由于財政收入不足，另一方面在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長期性，需要通過融資的手段在更長時期內(nèi)進(jìn)行分擔(dān)，負(fù)債是各國在進(jìn)行城市建設(shè)的一個通行做法，但是負(fù)債與財政收入之比要在一個合理的區(qū)間，一旦超過這個區(qū)間，風(fēng)險就會加大。2013年審計署的報告指出地方政府債務(wù)增長過快，部分地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的問題。這些問題仍然存在，2017年審計報告顯示，“至2017年3月底，審計的16個省、16個市和14個縣本級政府承諾以財政資金償還的債務(wù)余額，較2013年6月底增長87%，其中基層區(qū)縣和西部地區(qū)增長超過一倍”，而同期我國財政收入僅增長23.5%，債務(wù)增長遠(yuǎn)快于財政收入增長速度，加大了財政金融風(fēng)險。大量債務(wù)依靠土地抵押融資、靠土地出讓還本付息，最近一些地方土地出現(xiàn)流拍現(xiàn)象，潛在風(fēng)險加大。
城市化發(fā)展存在不充分現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在，一是城鎮(zhèn)土地利用效率不高，過去十幾年我國城市建成區(qū)人口密度不僅沒有提高，反而出現(xiàn)下降，存量建設(shè)用地有非常大的整合空間。二是城鎮(zhèn)發(fā)展模式單一，居民參與度不高。在行政主導(dǎo)的城市發(fā)展模式下，業(yè)主缺乏主動參與城市發(fā)展的渠道和手段，限制了多元市場主體活力的釋放。三是對城市發(fā)展規(guī)律認(rèn)識不足，片面模仿西方城市建設(shè)的表面現(xiàn)象，重視視覺效果，忽視制度建設(shè)和管理水平提高等問題，造成了大量資源浪費，也抬高了城市的人口進(jìn)入門檻和產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本。四是城市發(fā)展包容性不高，存在“嫌貧愛富”，不顧城市人口和產(chǎn)業(yè)多元化的客觀規(guī)律，以學(xué)歷、技能、行業(yè)等設(shè)置城市落戶門檻，驅(qū)趕所謂的低端產(chǎn)業(yè)。五是適應(yīng)人口跨區(qū)域流動的城市化發(fā)展機(jī)制還不健全，在適應(yīng)人口跨區(qū)域流動的建設(shè)用地指標(biāo)配置、財政轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村土地退出等方面激勵和保障措施有待進(jìn)一步完善。
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城市化發(fā)展面臨外部條件的轉(zhuǎn)變
過去城市化的快速發(fā)展得益于黃金年齡段的農(nóng)村勞動力進(jìn)城，為城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了充足的勞動力，又利用全球化機(jī)會將產(chǎn)品在國際市場銷售，帶來經(jīng)濟(jì)增長和進(jìn)城農(nóng)民的收入增長。進(jìn)城農(nóng)村人口就業(yè)和居住空間需求支撐著城市空間的擴(kuò)張，推動了城市土地價格的上漲，為土地融資創(chuàng)造了條件，城市空間擴(kuò)張有了資金支持，帶來城市空間擴(kuò)張和基礎(chǔ)條件改善。這樣農(nóng)民進(jìn)城、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)之間成為相互強(qiáng)化的閉環(huán)，推動了城市化的快速發(fā)展。當(dāng)前，隨著外部形勢的變化，推動城市快速發(fā)展的市場紅利正在逐漸消退。
（一）寬松的人口條件逐步消退
“雙輪驅(qū)動”的農(nóng)民工總量增長條件不再。過去我國進(jìn)城農(nóng)民總量快速增長，得益于農(nóng)村勞動年齡人口向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的快速轉(zhuǎn)移，勞動年齡人口包括新增勞動年齡人口和已進(jìn)入勞動年齡的存量人口兩個方面。以第五次和第六次人口普查數(shù)據(jù)為例，從2000年到2010年，農(nóng)村新增勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)共轉(zhuǎn)移了9487萬，其中1980—1989年出生的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移增加7969萬，1990年以后出生的農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移1518萬，這兩個年齡段是農(nóng)村新增勞動力。從農(nóng)村存量勞動力轉(zhuǎn)移來看，1970—1979年出生的農(nóng)民工總量增加了1737萬，1960—1969年出生的農(nóng)民工總量增加了1980萬。存量勞動力轉(zhuǎn)移占過去十年農(nóng)民工增量的36.5%。在農(nóng)村新增勞動力和存量勞動力轉(zhuǎn)移的雙輪驅(qū)動下，農(nóng)民工總量得以快速增長。
依靠農(nóng)村勞動力“雙輪驅(qū)動”的人口轉(zhuǎn)移方式已經(jīng)基本完成，農(nóng)村存量人口繼續(xù)轉(zhuǎn)移的難度加大。從第六次全國人口普查各年齡段農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移比重可見，21—30歲年齡段的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移比重在2010年時已達(dá)73%，這一年齡段人口繼續(xù)轉(zhuǎn)移空間已不大。隨著年齡的增加，農(nóng)村人口繼續(xù)轉(zhuǎn)移的難度在增加，而且考慮到農(nóng)村人口生育率下降，農(nóng)村新增勞動力數(shù)量已經(jīng)開始小于退出勞動年齡的人口。當(dāng)前，50歲以上農(nóng)民工已經(jīng)成為農(nóng)民工總量增長的主體，由此可見未來存量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移空間已經(jīng)有限，未來的轉(zhuǎn)移空間會進(jìn)一步縮小，這是當(dāng)前我們研究城市化問題必須面對的一個客觀現(xiàn)實，也是未來城市化政策必須調(diào)整的根本所在。
教育城市化快于人口城市化的基本現(xiàn)實。從人口年齡結(jié)構(gòu)來看，從2012年我國勞動年齡人口開始減少，農(nóng)村勞動力同樣面臨大幅減少趨勢，但是一個更應(yīng)突出關(guān)注的現(xiàn)象是農(nóng)村中小學(xué)在校生數(shù)量的減少。從小學(xué)在校生數(shù)量來看，1985年我國農(nóng)村小學(xué)在校生數(shù)量為1.1億人，占全國小學(xué)在校生總量的82.84%，而當(dāng)年農(nóng)村人口比重為76.29%；2010年農(nóng)村小學(xué)生占比下降到53.82%，當(dāng)年農(nóng)村人口比重為50.05%。需要特別注意的是，從2011年起農(nóng)村小學(xué)在校生數(shù)量出現(xiàn)較大幅下降，當(dāng)然其中也有統(tǒng)計口徑調(diào)整的問題，但此后每年都保持較快下降速度，占比平均每年下降超過2個百分點，到2016年農(nóng)村小學(xué)在校生人數(shù)只有2892萬人，占比下降到29.17%，而當(dāng)年農(nóng)村人口比重為42.65%。由此可以推斷，十多年后當(dāng)這部分小學(xué)生步入勞動年齡，進(jìn)入勞動力市場時，絕大多數(shù)本已在城鎮(zhèn)，對城市人口增長貢獻(xiàn)不大。
（二）城市建設(shè)融資條件的變化
城市建設(shè)融資條件發(fā)生重要變化。近年來，中央政府加大了控制地方政府債務(wù)的力度，2014年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）首次全面規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，對地方政府債務(wù)實行規(guī)模控制和預(yù)算管理，要求地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。為了進(jìn)一步控制金融和債務(wù)風(fēng)險，2017年財政部等六部委《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）中要求“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源”，土地融資渠道收緊。金融監(jiān)管部門出臺的資管新規(guī)也在很大程度上限制了銀行表外業(yè)務(wù)作為地方政府融資工具的作用。
財稅體制發(fā)生了較大的變革。在稅收制度方面，營改增穩(wěn)步推進(jìn)，國地稅實行合并，由此房地產(chǎn)稅收不再是地方獨享稅種，對地方財政收入增長的貢獻(xiàn)減小，地方政府推動房地產(chǎn)發(fā)展動力將會隨之降低。房產(chǎn)稅出臺呼聲高漲，一旦出臺地方政府可以不再依靠空間擴(kuò)張獲取財政收入增長，以空間規(guī)模擴(kuò)張為特征的城市發(fā)展動力也會減弱。上一輪城市發(fā)展轉(zhuǎn)型也肇始于財稅體制變革，新一輪財稅體制變革已經(jīng)在路上，原有地方政府發(fā)展的內(nèi)在邏輯和機(jī)制將隨之變化，引導(dǎo)變革的指揮棒就是地方政府財政收入結(jié)構(gòu)的變化。
住房制度改革深入推進(jìn)。住房制度改革是上一輪城市發(fā)展的基本動力，在城鎮(zhèn)住房制度改革二十年后，十九大報告重申了“房住不炒”的調(diào)控基本要求，在嚴(yán)格的房地產(chǎn)調(diào)控政策下，一線城市住房價格已出現(xiàn)回落現(xiàn)象，房價瘋狂上漲現(xiàn)象恐難再現(xiàn)，房企急需發(fā)展轉(zhuǎn)型。租售并舉的住房供給體系，鼓勵發(fā)展租賃住房，增加租賃住房供應(yīng)，并且允許集體建設(shè)用地直接參與租賃住房供給，直接改變了過去城市房地產(chǎn)發(fā)展的邏輯和格局。集體建設(shè)用地參與城市租賃住房供應(yīng)，不需要通過土地市場供應(yīng)土地，是對存量建設(shè)用地的盤活，城市政府土地出讓收入就會減少。當(dāng)然，對集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房的政策，城市政府可以選擇回避，放緩政策推行，但是在土地征收的經(jīng)濟(jì)成本和社會成本不斷上漲的背景下，盤活存量用地有較大的市場和政策操作空間。無須贅述，房地產(chǎn)改革基調(diào)已定，改革措施已逐步付諸實施，這將影響推動城市發(fā)展的動力機(jī)制。
（三）國際市場不確定性的增加
金融危機(jī)以后，世界主要發(fā)達(dá)國家更加重視工業(yè)發(fā)展，特別是美國推行的“再工業(yè)化”，推動了經(jīng)濟(jì)全球化利益格局的再調(diào)整。多邊貿(mào)易體制受到挑戰(zhàn)，雙邊或區(qū)域自貿(mào)協(xié)定成為主流，對我國參與和利用國際市場帶來一些壓力。“逆全球化”、貿(mào)易保護(hù)主義呈升溫態(tài)勢，美國發(fā)起的中美貿(mào)易沖突是集中體現(xiàn)。貿(mào)易沖突不斷增多，中國已成為一些國家實施貿(mào)易保護(hù)主義的首要對象，未來還將面臨更多的挑戰(zhàn)。東南亞等地區(qū)的一些發(fā)展中國家，利用比我國更加低廉的土地和勞動成本，對我國傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)品形成了明顯的替代效應(yīng)，而新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展也面臨美歐等發(fā)達(dá)國家的直接競爭和更嚴(yán)苛的遏制。國際環(huán)境和國家經(jīng)貿(mào)規(guī)則未來的可能變化，將使依靠國際市場擴(kuò)張帶動增長的傳統(tǒng)路徑難以為繼。
（四）城市化從城鄉(xiāng)關(guān)系向城鄉(xiāng)、區(qū)域間關(guān)系的演變
伴隨著城市化的快速發(fā)展，人口跨區(qū)域流動增多，大規(guī)模人口流動對人口流入地區(qū)和人口流出地區(qū)的公共資源配置造成極大壓力，極大地沖擊了依托戶籍人口配置公共資源的傳統(tǒng)機(jī)制。事實上，當(dāng)前農(nóng)村人口進(jìn)入戶籍所在地城市的門檻并不高，阻力也不大，有關(guān)調(diào)查顯示，農(nóng)民出于對失去農(nóng)村土地權(quán)益的擔(dān)心不愿把戶口從農(nóng)村轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)。而且對城市政府來講，通過解決本地農(nóng)民的落戶問題，還可以利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策獲得農(nóng)民在農(nóng)村的建設(shè)用地使用權(quán)用于城市發(fā)展，從中可以獲得一定的收益，因此也有較大的積極性。但是在目前的政策體系下，地方政府為解決外來人口落戶和公共服務(wù)問題，能夠獲得的政策支持并不多，城鎮(zhèn)居民與外來人口之間形成的福利差距已固化，本地居民反對的現(xiàn)象也時有發(fā)生。當(dāng)前，解決城市化過程中的人口問題已經(jīng)不再是單純地處理城鄉(xiāng)關(guān)系，已經(jīng)演變?yōu)槌青l(xiāng)間、區(qū)域間的關(guān)系（李鐵，2015），需要進(jìn)一步調(diào)整流入地和流出地的關(guān)系，這加大了城市化進(jìn)程中改革的難度。
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未來城市化發(fā)展的趨勢和制度框架
綜上所述，過去推動城市化快速發(fā)展的條件發(fā)生了變化，政府利用土地進(jìn)行融資建設(shè)的鏈條被斬斷，依靠黃金年齡農(nóng)村勞動力進(jìn)城推動城市化快速增長將逐漸成為歷史，國際貿(mào)易發(fā)展條件的不確定性增多，城市化改革需要面對城鄉(xiāng)和區(qū)域關(guān)系的調(diào)整，動力機(jī)制需要重構(gòu)，城市化進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展時期。在這一時期，原有特征的城市化發(fā)展速度可能會慢一點，但如果從提高城市化發(fā)展質(zhì)量的角度看，實施以現(xiàn)有農(nóng)民工落戶為重點的深度城市化，我國城市化的速度和空間依然值得期待。
（一）未來趨勢和基本判斷
城市化發(fā)展空間仍然較大。城市化發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長速度密切相關(guān)，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從高速向中高速增長轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)增速的下降會影響城市化速度，但是總體上我國仍然處于城市化快速增長階段，在未來15—20年內(nèi)城市化還有較大發(fā)展空間，主要基于以下判斷：一是城鄉(xiāng)居民收入和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)之間生產(chǎn)率差距仍然較大，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的動力還非常強(qiáng)勁；二是生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變；三產(chǎn)成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長之間的彈性變大，城市化對經(jīng)濟(jì)增長速度的依賴下降。但是受農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)客觀條件的變化，城市化速度將從高速向中高速轉(zhuǎn)變，城市化將從農(nóng)村勞動力進(jìn)城為主向以農(nóng)村勞動力及其家屬進(jìn)城為主轉(zhuǎn)變。到2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化時，我國城市化率將達(dá)到80%左右。
城市化仍將是經(jīng)濟(jì)增長的持續(xù)動力。在城市化快速發(fā)展的時期，城市人口的增長將會釋放出巨大的投資和消費潛力，通過農(nóng)民工市民化，把農(nóng)村的消費行為轉(zhuǎn)化為城市居民的消費行為，可以帶動消費需求的增長。城市人口增加，帶來對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的增加，帶來投資需求的增長。與此同時，人口進(jìn)城后就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，帶來要素資源配置效率的提升，同樣可以成為經(jīng)濟(jì)增長的動力。另一方面，為了提升城市化質(zhì)量，不斷滿足城市居民對美好生活的需求，就需要城市在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等各方面做出相應(yīng)的安排，也會同步帶動經(jīng)濟(jì)增長。
區(qū)域間城市化發(fā)展將逐步趨于均衡。隨著東部城鎮(zhèn)化水平的提升，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度已開始放緩，而中西部城鎮(zhèn)化在加速，2011年開始，中西部地區(qū)的城市化增長開始全面超過東部地區(qū)，當(dāng)前隨著外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的不確定性增加，全國的經(jīng)濟(jì)空間格局將隨之調(diào)整。在中西部地區(qū)一些中心城市不斷出臺政策，產(chǎn)業(yè)支撐力度不斷加大，產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，對人口的吸引力不斷加大。隨著就業(yè)市場一體化程度的加深，在人口區(qū)域間自由流動的狀況下，伴隨著城市化的成熟，區(qū)域間城市化發(fā)展差距將不斷縮小，最終趨于均衡。
以都市圈和城市群為主體形態(tài)的城市化格局形成。隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施條件改善，降低了區(qū)域聯(lián)系的交通成本，拉近了城市之間的距離，促進(jìn)了區(qū)域人口和物資等要素的流通，改變了各類資源的空間配置。這也在一定程度上打破了資源配置的行政界線，加速了不同等級城市在區(qū)域內(nèi)的聯(lián)系，有力地促進(jìn)了都市圈和城市群的發(fā)展。從人口流動趨勢看，部分區(qū)域中心城市吸納人口的能力在不斷加強(qiáng)，依托這些中心城市的都市圈逐步成熟，連接形成的城市群，吸納人口比重也在不斷提高。未來中國最值得期待的五大城市群將是粵港澳大灣區(qū)城市群、長三角杭州灣城市群、渤海灣城市群、成渝城市群和長江中游城市群。
新型城市發(fā)展機(jī)會增多。片面追求空間快速擴(kuò)張的城市粗放發(fā)展模式開始轉(zhuǎn)型，隨著城市發(fā)展的轉(zhuǎn)型，城市管理現(xiàn)代化水平不斷提高，要求城市發(fā)展從注重空間擴(kuò)張向注重品質(zhì)提升和可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，打造更加注重服務(wù)、市場、人文和品質(zhì)的便利城市街區(qū)。城市在發(fā)展中不再單純追求物質(zhì)的建筑現(xiàn)代化，而是更加注重歷史文化的傳承與延續(xù)，城市的人文色彩更加厚重。城市與新技術(shù)應(yīng)用更加緊密，更加注重綠色節(jié)能，與自然生態(tài)更加融合。另外，物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段在城市中得到廣泛應(yīng)用，城市管理更加智能高效、居民生活更加方便，城市的智能化、綠色化和適老化程度將不斷提升，新型綠色低碳智慧城市將得到快速發(fā)展，并形成許多新的投資和消費機(jī)會。
（二）提升城市化發(fā)展質(zhì)量的制度框架
我國城市化發(fā)展即將成熟，現(xiàn)在進(jìn)行調(diào)整還有一定空間，一旦城市化步入成熟時期，繼續(xù)調(diào)整的空間將會大幅壓縮，當(dāng)前是最重要的機(jī)遇期，未來城市化發(fā)展需要在改革和創(chuàng)新兩個方面下功夫。在改革上重點在于：一是給予農(nóng)民工平等享受城鎮(zhèn)居民公共服務(wù)的權(quán)益，讓更多農(nóng)民工及其家屬擁有自愿選擇落戶的權(quán)利；二是給予農(nóng)村集體建設(shè)用地平等參與城鎮(zhèn)開發(fā)的權(quán)利；三是給予處于行政等級低端的中小城市與高等級城市平等的發(fā)展權(quán)。在創(chuàng)新上重點在于：一是創(chuàng)新城市管理水平，強(qiáng)化政府的服務(wù)功能，更多地讓市場配置資源；二是充分運用現(xiàn)代的科技和手段，實現(xiàn)技術(shù)手段創(chuàng)新與城市實踐的結(jié)合；三是鼓勵地方政府和市場主體進(jìn)行創(chuàng)新實踐，為實踐創(chuàng)新提供良好的制度環(huán)境。
深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。切實提高城市包容性，一是除極少數(shù)超大城市外，取消農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)地落戶門檻，優(yōu)先解決農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及新生代農(nóng)民工落戶問題。二是以居住證為載體，推進(jìn)常住人口公共服務(wù)均等化，逐步提高居住證的含金量。三是制定完善針對城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老、醫(yī)療保險辦法，提高進(jìn)城農(nóng)民社保覆蓋率。四是落實公辦學(xué)校普遍向隨遷子女開放政策，鼓勵把民辦教育機(jī)構(gòu)作為公辦學(xué)校的有機(jī)補(bǔ)充，而不是禁止和取締，鼓勵公辦學(xué)校教師到民辦學(xué)校輪流任教，加強(qiáng)對民辦學(xué)校教育質(zhì)量的管理和服務(wù)。五是建立針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動技能培訓(xùn)和資格認(rèn)證體系，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有穩(wěn)定的社會上升通道，提升社會流動性。六是充分發(fā)揮農(nóng)村出租屋在租賃住房體系中的作用，加強(qiáng)對出租屋的管理和服務(wù)，切實改善進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民居住條件。七是完善跨區(qū)域流動人口的基本公共服務(wù)供給保障機(jī)制，健全“人錢掛鉤，錢隨人走”的政策體系。
加快推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度改革。用地制度改革是關(guān)鍵，一是在依法保障農(nóng)民宅基地使用權(quán)的前提下，按照依法自愿原則，采取政府贖買等方式引導(dǎo)在城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)。二是建立集體建設(shè)用地使用權(quán)公開交易平臺，引導(dǎo)社會資本和專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)參與集體建設(shè)用地利用，打破集體建設(shè)用地利用的封閉性。三是允許集體經(jīng)濟(jì)組織及成員按照規(guī)劃利用存量集體建設(shè)用地建造工業(yè)園區(qū)和租賃住房，承接城市工業(yè)企業(yè)外遷，提供多元供給主體的租賃住房，并引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行扶持。四是將集體建設(shè)用地上建設(shè)的自住和經(jīng)營性租賃房屋納入不動產(chǎn)征稅范圍，確定集體建設(shè)用地按規(guī)劃合法經(jīng)營的地位，并通過集體建設(shè)用地制度改革和稅收制度改革的并軌，減少政府對土地出讓的過度依賴。五是推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，在符合規(guī)劃的前提下，對原土地使用權(quán)人利用舊廠房、閑置倉庫等用地興辦服務(wù)業(yè)，經(jīng)批準(zhǔn)并補(bǔ)繳相應(yīng)稅費后可采取協(xié)議出讓等方式供應(yīng)。
完善城市化融資保障機(jī)制。政府適度規(guī)模舉債，能夠彌補(bǔ)建設(shè)資金不足，符合代際公平原則，也是國際通行做法。一是加強(qiáng)資產(chǎn)運營。創(chuàng)新融資模式實質(zhì)是城市經(jīng)營模式創(chuàng)新，通過特許經(jīng)營等方式創(chuàng)新存量資產(chǎn)經(jīng)營，使存量沉淀資產(chǎn)能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流，減輕財政支出壓力，并為未來產(chǎn)生可以依賴融資的現(xiàn)金流。二是提升資金使用效率。要結(jié)合城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，推動形成具有穩(wěn)定收入能力的國有資產(chǎn)，加快城投平臺公司向資產(chǎn)經(jīng)營運營平臺轉(zhuǎn)型。三是強(qiáng)化資金管理。對于攤子鋪得太大的城市，要及時收縮，避免更大的資金投入帶來的浪費，把城市資本運營的重點放在存量空間，在房產(chǎn)稅等稅收政策工具的配合下，集中力量把存量空間價值激發(fā)出來，提升城市的品質(zhì)，以獲得最大化的收益。四是完善融資保障機(jī)制建設(shè)。要改進(jìn)信用評級和債務(wù)管理制度，盡快完善和推出城市政府市政債。五是要進(jìn)一步嚴(yán)格政府投資預(yù)算制度，規(guī)范政府投資決策程序，減少不合理投資支出對政府財力構(gòu)成的壓力。
加大行政管理體制改革步伐。貫徹落實十九屆三中全會提出的賦予地方更大自主權(quán)的精神，加大對基層政府放權(quán)力度，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制：一是建立城市間平等發(fā)展機(jī)制，培育經(jīng)濟(jì)增長新動能。改變按照行政等級配置資源的模式，減緩特大城市要素過度集中的壓力，加大向基層政府經(jīng)濟(jì)放權(quán)的力度，減少行政等級對中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的束縛，激發(fā)中小城市發(fā)展的活力。盡快劃定城市發(fā)展邊界，推動城市從區(qū)域管理回歸城市管理，發(fā)揮城市集聚效應(yīng)，并為區(qū)域發(fā)展提供服務(wù)。二是改革設(shè)市模式，增加設(shè)市是城鎮(zhèn)化發(fā)展的大勢所趨，設(shè)市改革方向要形成城市型政區(qū)，當(dāng)前重點是盡快通過“切塊設(shè)市”模式推動特大鎮(zhèn)設(shè)市，新設(shè)市要有明確的城市發(fā)展邊界，對城市邊界不明確的“整縣設(shè)市”模式要進(jìn)行控制。三是規(guī)范新設(shè)市轄區(qū)，把城市市區(qū)人口密度和人口規(guī)模作為判斷是否需要新設(shè)區(qū)的基本依據(jù)，對空間限制較大的城市可適當(dāng)增設(shè)區(qū)，對部分距離中心城區(qū)較遠(yuǎn)的市轄區(qū)可撤區(qū)設(shè)市，增大發(fā)展自主權(quán)。
強(qiáng)化城市化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐。推動城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要處理好三方面關(guān)系：一是處理好服務(wù)業(yè)和工業(yè)布局的關(guān)系。隨著城市發(fā)展，工業(yè)將逐漸遠(yuǎn)離城市中心區(qū)，城市中心區(qū)的產(chǎn)業(yè)主要是以服務(wù)業(yè)為主體，工業(yè)布局可以結(jié)合城市群實際狀況，以中小城市為主體，配合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行布局。二是要處理好新經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)發(fā)展的關(guān)系。自從城市存在，滿足人類基本生活需求的服務(wù)業(yè)就已存在，也就是說只要有人就有對這些服務(wù)的需求，這是城市必需的功能和產(chǎn)業(yè)，是城市存在的基礎(chǔ)。新經(jīng)濟(jì)決定了一個城市在全國甚至全球城市格局中的地位，但是要面對不確定的市場和高速發(fā)展的技術(shù)，對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)可以工業(yè)用地供應(yīng)土地。三是處理好內(nèi)需和外需的關(guān)系。過去我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展對外需依賴太大，對內(nèi)需激發(fā)不夠。要不斷提高城區(qū)人口密度，創(chuàng)造城市便利創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的空間和政策條件，讓服務(wù)業(yè)業(yè)主穩(wěn)定下來，提高服務(wù)質(zhì)量，繁榮街邊小店和攤販，打造百年服務(wù)老店，創(chuàng)造適宜消費的環(huán)境條件，更好地實現(xiàn)城市服務(wù)需求。通過產(chǎn)能合作等方式拓展新的國際市場，強(qiáng)化制造業(yè)大國地位，形成國內(nèi)和國際兩條腿走路的局面。
推進(jìn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型。借鑒供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革思路，讓更多市場主體參與進(jìn)來，激發(fā)多主體活力，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點。一是從政府主導(dǎo)到多元參與轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)城市發(fā)展多輪驅(qū)動，讓更多市場主體能夠參與城市發(fā)展，與城市結(jié)為利益共同體，形成良性互動格局。二是從地產(chǎn)開發(fā)向土地復(fù)合利用轉(zhuǎn)變。在城市更新和新城建設(shè)中，推行土地混合使用政策，為業(yè)主進(jìn)行商住混合使用創(chuàng)造條件，降低業(yè)主的就業(yè)創(chuàng)業(yè)成本。三是從大尺度建設(shè)到小尺度開發(fā)轉(zhuǎn)變。將土地從大規(guī)模出讓轉(zhuǎn)變?yōu)樾K出讓，推行城市微改造方式，走集約緊湊的小地塊開發(fā)模式，為更多的市場主體參與城市建設(shè)和發(fā)展提供機(jī)會。四是從注重新城建設(shè)向城市功能完善轉(zhuǎn)變。政府要從過度關(guān)注新城新區(qū)建設(shè)，轉(zhuǎn)向關(guān)注老城區(qū)功能完善和群眾生活質(zhì)量提升，實現(xiàn)新城和老城之間資源均衡配置，推動舊城更新與功能提升，規(guī)范新城新區(qū)規(guī)劃和設(shè)立，提升新城開發(fā)密度和人口密度。
健全城市治理體系。形成像“繡花”一樣的城市治理管理體系，一是創(chuàng)新城鎮(zhèn)規(guī)劃管理，整合規(guī)劃職能機(jī)構(gòu)，建立“多規(guī)融合”的體制機(jī)制，實現(xiàn)“一本規(guī)劃一張藍(lán)圖管到底”。逐步取消各類規(guī)劃機(jī)構(gòu)資質(zhì)資格許可和認(rèn)定，強(qiáng)化個人專業(yè)資質(zhì)和法律責(zé)任。二是通過智慧城市搭建居民參與城市治理的平臺，方便社會各方與城市管理的交流互動，實現(xiàn)從政府單向管理向雙向互動式發(fā)展的轉(zhuǎn)變。要打破城市管理相關(guān)部門之間的“信息孤島”現(xiàn)象，促進(jìn)大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)與城市管理服務(wù)融合，推動形成“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的智慧城市管理新方式。三是推動城鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新。積極轉(zhuǎn)變城市管理理念，形成政府、社會、公民等多方主體參與、良性互動的現(xiàn)代城市管理格局。整合基層社區(qū)服務(wù)資源，將部分基本公共服務(wù)和管理整合下移到社區(qū)。
回顧改革開放四十年來的中國城市化，最根本的動力來自城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距下對勞動力自由流動的解放，這使勞動力資源能夠按照市場化選擇在收入更高的部門和區(qū)域得到高效利用，不僅加快了中國工業(yè)化進(jìn)程，也加快了中國農(nóng)村貧困問題解決的步伐，這一市場化、自由化配置要素資源的成功做法需要進(jìn)一步加強(qiáng)而不是弱化。因此，中國需要推進(jìn)以制度改革為核心的深度城市化，繼續(xù)強(qiáng)化統(tǒng)一市場框架下的要素自由流動，特別是城鄉(xiāng)之間的要素自由流動和公平等價交換。政府也需要更好地發(fā)揮作用，改變過去城市政府在城市建設(shè)中重物不重人、重面子不重里子的錯誤做法，配置更多公共資源為城市化進(jìn)程中的流動人口提供更加公平的公共設(shè)施和公共服務(wù)，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間基本公共服務(wù)的均等化，在城市社會治理方面做出新的更加開放包容的探索和改革，利用智慧技術(shù)推進(jìn)更科學(xué)民主的城市規(guī)劃決策和更廣泛的城市治理公共參與，以更好適應(yīng)城市公民社會的特征，激發(fā)城市的創(chuàng)新活力和協(xié)同效率，這必將成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)動力，值得我們?yōu)橹透冻觥＃ㄐ炝?中美綠色基金會董事長；范毅,中國城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展中心政策研究院院長）
