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2025年07月19日
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編者按：
與當(dāng)年英國利用全世界的資源支撐它的加速城市化的條件相比，中國人均資源匱乏，煤炭、石油、天然氣等礦藏的儲量遠(yuǎn)低于全世界人均儲量。與世界上已經(jīng)進(jìn)行過的城市化相比，中國的人口規(guī)模超過發(fā)達(dá)國家的總和，是西歐的3倍、美國的4倍，因而在環(huán)境、資源、能源、交通等方面面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。對于中國政府來說，城市化進(jìn)程的艱巨性與復(fù)雜性在人類歷史上前所未有。為此，本文試圖結(jié)合第六次全國人口普查，探討中國城市化的人口挑戰(zhàn)。
2010年11月23日7點(diǎn)53分，這個叫王柏彥的嬰兒呱呱落地。他的到來給家庭帶來了無限喜悅。
據(jù)測算，我國平均不到2秒鐘有1個新生兒誕生，每分鐘有38個新生兒誕生，每小時有2273個新生兒誕生，每天有5萬個新生兒誕生，每年約有2000萬左右的新生兒出生。
由于二元戶籍制度，在這約2000萬新生兒中，約有660萬被人為地劃分為非農(nóng)人口，約1300萬被劃分為農(nóng)業(yè)人口。因王柏彥的父母都是北京市非農(nóng)人口，他自然也就成為鄉(xiāng)下人羨慕的北京城里人了。也就是說，他一出生就被城市化了。
由于龐大的人口基數(shù)，人口增長的慣性作用，未來，我國的人口總量仍將保持持續(xù)增長的態(tài)勢，據(jù)預(yù)測，到2030年我國人口將達(dá)到15億，城市化進(jìn)程面臨的挑戰(zhàn)可見一斑。
對眼下正緊鑼密鼓進(jìn)行中的第六次全國人口普查，英國《獨(dú)立報(bào)》的報(bào)道就感嘆說：“10天查13億人，中國這人口普查真夠難的。”其實(shí)，難度還不僅僅于此。長期分割的二元戶籍制度造成的大規(guī)模流動人口以及嚴(yán)重的人戶分離現(xiàn)象，都加大了此次普查的難度。
盡管如此，各界對于第六次全國人口普查紛紛寄予厚望，希望這次普查能夠打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度的藩籬，讓非農(nóng)人口和農(nóng)業(yè)人口成為中國的歷史！
人口普查：摸清“以人為本”的對象
由于人口普查可以了解各地區(qū)、各階層、各行業(yè)人口的分布，為國家制定大政方針提供必要的科學(xué)依據(jù)，它通常被形象地比喻為是對全國的人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行“摸家底”。
其實(shí)，這種“摸家底”在我國古代就有了。洪武三年(1370年)，明太祖朱元璋曾對全國人口進(jìn)行過一次聲勢浩大的“點(diǎn)閘對比”，給每戶編制戶帖，這種“戶帖”被稱為世界上最早的“戶口本”。明太祖的這場“人口普查”比美國(1790年)和英國(1801年)的“國情普查”早400多年。英國學(xué)者卡爾津曾著文感嘆：“此為全世界最早推行全國人口普查的明證和榜樣！”
事實(shí)上，我國最早的“摸家底”可以追溯到公元前2200年的堯舜夏商時。據(jù)《史記》載：“禹平水土，定九州，計(jì)民數(shù)”，說的是大禹曾為治水進(jìn)行過人口調(diào)查，當(dāng)時登記人口為1355萬人。西漢平帝元始五年(公元5年)，也進(jìn)行過一次全國性“人口普查”，《漢書?地理志》說，當(dāng)時全國共有居民12222062戶，59594978人，數(shù)字精確到個位，所下的工夫可見一斑。等等這些史料都說明，我們的先人深知統(tǒng)計(jì)人口的重要性。
新中國成立以來，我國分別在1953年、1964年、1982年、1990年和2000年成功進(jìn)行過5次全國人口普查。梳理五次人口普查不難發(fā)現(xiàn)，每次人口普查都與我國制定國民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃息息相關(guān)。
如1953年第一次人口普查是為了第一個五年計(jì)劃的制定；1964年第二次人口普查，是在我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過調(diào)整后出現(xiàn)了全面好轉(zhuǎn)的形勢下，為了第三個五年計(jì)劃和長遠(yuǎn)規(guī)劃的制定；1990年，為了檢驗(yàn)“七五”計(jì)劃執(zhí)行情況，制定“八五”計(jì)劃，并為中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展提供可靠的依據(jù)，我國政府決定進(jìn)行第四次全國人口普查……
此次人口普查也不例外。“相關(guān)數(shù)據(jù)將為國家制定各項(xiàng)政策和規(guī)劃提供客觀依據(jù)，大到十二五規(guī)劃綱要，小到學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施的配套建設(shè)，都需要參考真實(shí)有效的數(shù)據(jù)。”國務(wù)院第六次全國人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，沒有準(zhǔn)確的人口數(shù)據(jù),很多方針、政策及發(fā)展戰(zhàn)略的制定,就缺乏足夠的科學(xué)依據(jù),難以做到有的放矢。
國務(wù)院第六次全國人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、國家統(tǒng)計(jì)局局長馬建堂也表示：“正在制定的十二五規(guī)劃要‘以人為本、統(tǒng)籌兼顧’。‘以人為本’的服務(wù)對象到底有多少？進(jìn)行人口普查，搞清中國人口的總量、結(jié)構(gòu)、地域分布，對于各級政府制定‘十二五’規(guī)劃是一個基本依據(jù)。”
這位負(fù)責(zé)人還表示，人口普查不僅是我們每個人應(yīng)盡的義務(wù),更是與大家的切身利益息息相關(guān)。
誠然，人口數(shù)據(jù)是所有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中最基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)，在當(dāng)前我國加速城市化發(fā)展的過程中，幼兒園、學(xué)校、養(yǎng)老院、醫(yī)院、圖書館、公交等公共設(shè)施的建造，基本醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會福利和社會救助等社會保障體系的建設(shè)，就業(yè)崗位的提供和基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)，都離不開對一個地區(qū)的人口數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)的準(zhǔn)確掌握。
流動人口成最大“攔路虎”
國務(wù)院第六次全國人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“2000年第五次全國人口普查以來，我們國家的人口狀況發(fā)生了很大變化。尤其是流動人口數(shù)量大量增加，流動區(qū)域擴(kuò)大，人戶分離現(xiàn)象普遍。雖然我們每年開展了1‰人口抽樣調(diào)查，2005年還進(jìn)行了1%人口抽樣調(diào)查，掌握了一些基本信息，但總的來講，對人口狀況掌握得還不是很全面，一些人口的新情況、新變化還需要通過這次人口普查來全面了解。”
然而，與2000年的“五普”相比，經(jīng)過10年的飛速發(fā)展，城市化、社會流動、利益多元化、社會心理變化，都給此次人口普查帶來了更大的難度。
關(guān)于此次普查的新困難，國家統(tǒng)計(jì)局局長馬建堂說：“流動人口多、人戶分離現(xiàn)象較普遍和入門難是面臨的三大挑戰(zhàn)。”
而人口普查剛剛開始，這方面的報(bào)道便屢見報(bào)端。浦東張江鎮(zhèn)香楠路居委會的普查員陳德明今年64歲，先后參加了上世紀(jì)90年代、2000年和今年的3次人口普查。“隨著人口流動性增大，人口普查難度越來越大，過去是串門普查，后來是敲門普查，現(xiàn)在經(jīng)常要預(yù)約普查，甚至還敲不開門。”
繼而，流動人口被認(rèn)為是最大的難點(diǎn)。當(dāng)今的中國不僅是世界上人口最多的國家，而且因正在加速進(jìn)程中的大規(guī)模工業(yè)化、城市化，成為世界上人口流動規(guī)模最大、流動速度最快的國家。
數(shù)據(jù)顯示，目前我國的城市化率每年增長一個百分點(diǎn)，這意味著每年有1300多萬農(nóng)業(yè)人口從農(nóng)村進(jìn)入城市。2009年我國農(nóng)民工總數(shù)達(dá)到2.3億之巨！
“除了農(nóng)業(yè)人口流動規(guī)模大，非農(nóng)業(yè)人口的流動也不容小窺。”中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會相關(guān)負(fù)責(zé)人對記者說，近年來，城市化進(jìn)程的加快讓非農(nóng)業(yè)人口在城市間、區(qū)域間呈現(xiàn)梯度流動的發(fā)展態(tài)勢，“也就是說，小城鎮(zhèn)的人會流向中等城市，中等城市的會流向大城市，大城市的會流向特大城市，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的在流向發(fā)達(dá)地區(qū)”。他估算這部分人口也將是一個驚人的數(shù)據(jù)。
為了摸清我國流動人口到底有多少，此次人口普查第一次將流動人口既在流入地(居住地)登記，也在流出地(戶籍地)登記。這一變化也引起了外媒的熱議。
英國《獨(dú)立報(bào)》報(bào)道指出，“這是中國的第六次人口普查，但卻是第一次查錄人們的居住地，而不是戶口所在地。”文章指出，“這么做的目的，是要對那些在過去十幾年來偷偷進(jìn)城找工作的人進(jìn)行摸底。”
在2000年的統(tǒng)計(jì)中，中國普查的人口總數(shù)為12.95億，但是其中并沒有覆蓋那些在城市里居住不滿6個月的外地打工者。
印度的《印度教徒報(bào)》直接以“中國人口普查的重點(diǎn)就是流動人口”為題報(bào)道稱，10年來，中國首次試圖給不斷擴(kuò)大的外出打工者大軍勾畫出一個大概的藍(lán)圖，做到心中有數(shù)。
因此，11月1日零時起正式開始的入戶登記被媒體形容為是最后的沖刺階段。沖刺的質(zhì)量將直接決定這次普查的成敗與否。而衡量成敗的唯一標(biāo)準(zhǔn)，是普查到的數(shù)據(jù)是否真實(shí)、準(zhǔn)確、可靠。這也意味著，600多萬普查員必須敲開每一戶人家，逐戶盤點(diǎn)，做到“一個都不能少”，才能讓投入人力達(dá)600萬、預(yù)算資金80億元，包括方案設(shè)計(jì)區(qū)域劃分、電子地圖繪制、人員選聘與培訓(xùn)、戶口整頓和摸底調(diào)查等各項(xiàng)前期準(zhǔn)備工作長達(dá)三年之久的第六次人口普查成功！
“六普”為戶籍改革探路？
對于第六次人口普查，專家、媒體近日紛紛表示，此次人口普查的結(jié)果將直接影響到下一步我國的人口政策。打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度，取消“農(nóng)”“非”戶口，取消戶籍人口與非戶籍人口在福利上的根本差異等，成為很多人對“六普”之后人口政策的期許。
“歸根結(jié)底戶籍制度與社會發(fā)展不相適應(yīng)，這是造成人口普查難的關(guān)鍵點(diǎn)。” 中國人民大學(xué)學(xué)院副院長劉春表示，戶籍改革是大勢所趨。從目前形勢看，改革方向很明確。
《南方人物周刊》在報(bào)道開篇即指出，根據(jù)準(zhǔn)確的流動人口數(shù)據(jù)，改革目前城鄉(xiāng)分離的戶籍制度，將決定中國城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未來。這正是此次人口普查最重要的意義。
中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會相關(guān)負(fù)責(zé)人說：“國家統(tǒng)計(jì)局按城鎮(zhèn)常住人口計(jì)算出的2008年城市化率為45.68%，而我們按照非農(nóng)人口計(jì)算出的中國城市化率僅為33.28%，兩者之間的差值高達(dá)12.4%，涉及人口達(dá)1.61億人之多！”
“這意味著，在寄托諸多福利待遇和公共產(chǎn)品的戶籍制度之下，超過1.61億人(絕大多數(shù)為農(nóng)民工)生活在城鎮(zhèn)，被統(tǒng)計(jì)在城鎮(zhèn)人口之中，然而，在身份認(rèn)同、社會保障等方面卻游離在城市之外。在2009年舉辦的第三屆中國城市化國際峰會上，我們將其稱之為被城市化、半城市化或灰色城市化。” 這位負(fù)責(zé)人還表示，如果不進(jìn)行戶籍改革，隨著每年中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，差值有被逐漸拉大的趨勢。
中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長牛鳳瑞在近期舉辦的中國城市化論壇上表示，改革開放已經(jīng)30年，約占農(nóng)民工群體60％的新生代農(nóng)民工（第二代農(nóng)民工）群體正在崛起，每年還在以800萬—900萬人的速度擴(kuò)大。2020年城市新生代農(nóng)民工群體將達(dá)2億人以上。與其父輩不同，新生代農(nóng)民工平均受教育程度較高，在心態(tài)和觀念上更向往城市生活，融入城市訴求更為強(qiáng)烈。
他警告說：“如果農(nóng)民工不能順利平穩(wěn)的市民化，則我國在延續(xù)城鄉(xiāng)分割的二元體制的同時，又將在城市內(nèi)部形成新的二元社會結(jié)構(gòu)，不僅有悖于和諧社會的構(gòu)建，而且將成為城市社會穩(wěn)定的重大隱患。改變這種戶籍管理制度是必然的，早改比晚改好，改得晚將支付更高的社會成本。”
重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)配套改革辦公室副主任徐強(qiáng)也在介紹重慶戶籍改革經(jīng)驗(yàn)時指出：“重慶戶改是順應(yīng)形勢的一種改革。”他分析說，因?yàn)閼艏贫纫呀?jīng)成為制約城市化進(jìn)程最關(guān)鍵的一個方面，是造成“土地城市化”與“人口城市化”分離的根源。在中國的城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市用地，實(shí)現(xiàn)“土地城市化”的同時，以劃分農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口為特征的城鄉(xiāng)二元特征，又帶來了“人口城市化”與“土地城市化”的分離，約束了“劉易斯拐點(diǎn)”的正常出現(xiàn)。
他以重慶為例，1997年重慶的戶籍人口城市化率19.5%，常住人口城市化率31%，期間差了11.5個百分點(diǎn)。但是經(jīng)過這么年的變化發(fā)展，重慶的戶籍人口城市化率增長了10個百分點(diǎn)，而常住人口城市化率增長了20個百分點(diǎn)，就造成了目前常住人口城市化率和戶籍人口城市化率相差26個百分點(diǎn)。
近期，《南方人物周刊》也以深圳為例分析認(rèn)為，30萬的人口基數(shù)在30年間急速躥升至1500萬。根據(jù)深圳官方今年上半年的統(tǒng)計(jì)，非戶籍人口在深圳已超過1200萬，約是戶籍人口總量的6倍。按照中國人口管理的常規(guī)做法，非戶籍人口即編入流動人口管理，深圳已經(jīng)成為戶籍人口與流動人口倒掛最嚴(yán)重的特大城市。
然而，這種“倒掛”絕不僅僅存在于重慶、深圳！據(jù)上海市人口計(jì)生部門披露，2009年來滬常住流動人口達(dá)到542萬人，占全市常住人口的比例為28.2%。北京市人大常委會調(diào)研組數(shù)據(jù)表明，北京2009年全市實(shí)際常住人口1972萬，流動人口已超千萬……
在這種“倒掛”下，直接帶來的就是城市資源的不堪重負(fù)，基本公共服務(wù)和社會管理的巨大壓力。
“因?yàn)檫@種流動是市場資源配置的結(jié)果，而非人的意愿或者規(guī)劃而為。”中共中央黨校校委教研室副主任周天勇教授在日前接受城市化雜志采訪時一針見血地指出。
他認(rèn)為，取消農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口的管制制度，讓居民在城鄉(xiāng)間和不同地區(qū)遷移，是公民的自由權(quán)利；人口管理是到了從目前的農(nóng)村和城鎮(zhèn)兩類戶籍管理加臨時居住證制度，改革為人口和戶籍按照中華人民共和國居民身份證加固定居住(在一個地區(qū)居住法定時長)的時候了。
鏈接：
二元戶籍制度
1958年1月9日，新中國第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》頒布。由此，中國人步入了一個漫長的城鄉(xiāng)分割二元體制。歷史地看，戶籍制度的形成有其深刻的政治、經(jīng)濟(jì)原因。它背后承載的勞動就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度，以及在接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、通婚子女落戶等方面所衍生出的許多具體規(guī)定，整體構(gòu)成了一個利益向城市人口傾斜、包含社會生活多個領(lǐng)域、措施配套、組織嚴(yán)密的體系。可以說，二元戶籍制度人為地將中國公民分為“農(nóng)村”和“城市”兩個部分，事實(shí)上是以戶籍制度為基礎(chǔ)形成了兩個在政治、經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利上有重大差別的社會等級。
我國六次人口普查概覽
第一次人口普查：以1953年7月1日零時為人口調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)時間。調(diào)查項(xiàng)目包括本戶地址、姓名、性別、年齡、民族、與戶主關(guān)系等6項(xiàng)，在新中國歷史上第一次查清了中國人口底數(shù)。
第二次人口普查：以1964年7月1日零時為人口調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)時間，增加了本人成分、文化程度、職業(yè)3個調(diào)查項(xiàng)目。
第三次人口普查：以1982年7月1日零時為標(biāo)準(zhǔn)時間，調(diào)查項(xiàng)目增加到19項(xiàng)，第一次使用電子計(jì)算機(jī)進(jìn)行數(shù)據(jù)處理。
第四次人口普查：以1990年7月1日零時為標(biāo)準(zhǔn)時間，登記的項(xiàng)目共21項(xiàng)，是以往歷次人口普查調(diào)查項(xiàng)目最多的一次。與前三次人口普查采取的設(shè)立普查登記站的辦法相比，這次人口普查改為主要采取普查員入戶點(diǎn)查詢問、當(dāng)場填報(bào)的方式進(jìn)行。
第五次人口普查：以2000年11月1日零時為標(biāo)準(zhǔn)時間，普查項(xiàng)目增加到49項(xiàng)，并首次采用光電錄入技術(shù)，為中國經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)一步發(fā)展提供重要的人口依據(jù)。
第六次人口普查：以2010年11月1日零時為標(biāo)準(zhǔn)時間，這是我國進(jìn)入21世紀(jì)后進(jìn)行的第一次全國范圍的人口普查。本次普查分為長表和短表，其中短表共有18個項(xiàng)目，按戶填報(bào)的有6項(xiàng)，按人填報(bào)的有12項(xiàng)。供港澳臺和外籍人員使用的普查表短表共有11個項(xiàng)目。普查表長表共有45個項(xiàng)目，按戶填報(bào)的有17項(xiàng)，按人填報(bào)的有28項(xiàng)。
