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2025年07月18日
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受困于戶籍政策的中國，正在經(jīng)歷一次轟轟烈烈的“拆墻運動”。
4月8日，國家發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》（以下簡稱《任務(wù)》），為未來加大戶籍制度改革，以及解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的民生問題，開啟了一扇新的窗。
按照《2017年中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，全國共計54個Ⅱ型大城、12個Ⅰ型大城市，這也意味著66個城市納入了此次取消落戶限制，放開放寬落戶條件的范圍之內(nèi)。
這場轟轟烈烈的戶籍改革，將對中國帶來怎樣的影響？本網(wǎng)記者專訪了中國城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵。
放開落戶：讓移民有穩(wěn)定的生活預(yù)期
經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：有很多觀點認(rèn)為，這次放開放寬落戶條件，是為了變相對房地產(chǎn)市場松綁，您怎么看？
李鐵：首先，這次的戶籍改革，是在完成新型城鎮(zhèn)化2019年的重點任務(wù)，并非針對房地產(chǎn)而制定的。她的出發(fā)點，更多的是針對落實兩會政府工作報告“提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量”中的一系列的要求。實際上，今年3月份兩會時，總理的報告也對此做了明確要求，通知這么快就發(fā)出來。說明中央有關(guān)部門，國家發(fā)改委對落實兩會報告的精神是非常重視的。
推進(jìn)戶改首先要解決的是農(nóng)村問題，尤其是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的問題。十九大報告特別提出，要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程，這就涉及到2.26億已經(jīng)進(jìn)城務(wù)工生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，能否享受到同等的公共服務(wù)。
其次，解決農(nóng)村發(fā)展問題，要減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民，這是個普遍共識，而且對鄉(xiāng)村振興也有非常重要的意義。及早解決他們的落戶政策，對城市來講，可以釋放活力，對于農(nóng)民來講，可以增加就業(yè)和享受公共服務(wù)的穩(wěn)定預(yù)期。
2014年以來，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的一系列政策文件都提出來，到2020年要實現(xiàn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。現(xiàn)在已經(jīng)是2019年了，我們的戶籍人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了43.37%。當(dāng)時提出兩個目標(biāo)，其一是1億人口在城鎮(zhèn)落戶，其二是戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%。現(xiàn)在來看，我們的常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了59.6%，到2020年45%的目標(biāo)應(yīng)該可以實現(xiàn)，但是對于實現(xiàn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，還有較大的差距。
第三，也可以說和房地產(chǎn)市場有關(guān)，因為推進(jìn)戶改會拉動消費和投資。如果說2.26億農(nóng)民都進(jìn)城，肯定會把消費轉(zhuǎn)到城市里，不僅僅是生活消費，也包括在城里購買住房和租賃住房，這肯定會對房地產(chǎn)市場帶來積極影響。
我們經(jīng)常講，城鎮(zhèn)化是房地產(chǎn)發(fā)展的最大利好。城鎮(zhèn)化就是農(nóng)民進(jìn)城，如果僅僅是人進(jìn)了城而戶口不進(jìn)城，就解決不了消費的問題。所以，落戶是一個基本條件，農(nóng)民在城里落了戶，就產(chǎn)生了住房需求，對房地產(chǎn)市場的影響肯定是正面的。
經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：您曾經(jīng)提出過農(nóng)民工二代的問題，這是一個曾引起廣泛社會關(guān)注。為什么會選擇在這個時點上，推進(jìn)這樣的戶籍改革？
李鐵：我們現(xiàn)在城市里有大量的農(nóng)民工的二代和三代，二代農(nóng)民工基本上都是80后，已經(jīng)都30多歲或40來歲了，他們迫切需要解決落戶的問題。而他們的后代，也就是第三代農(nóng)民工，大部分也都10多歲了，他們?nèi)绻荒茉诔鞘欣镌瑫?dǎo)致的社會流動性更強(qiáng)。
更主要原因是，這些農(nóng)民工的二代和三代，大概率是不會回到農(nóng)村去的。既然這樣，就應(yīng)該通過城市化進(jìn)程，把他們的就業(yè)穩(wěn)定性，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，把長期的消費和就業(yè)預(yù)期放在城市，通過培訓(xùn)和教育，使得二三代農(nóng)民工的就業(yè)技能有大幅度提高，為未來的城市增加活力。
但是當(dāng)前，我們的現(xiàn)行政策還沒有這樣做。雖然中央政策已經(jīng)提出來了，但是很多地方還沒有落實，沒有落實，就導(dǎo)致這種人口流動不斷地發(fā)生，反而強(qiáng)化了流動性的特點。長期來看，不利于全社會的穩(wěn)定。
經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：如果流動人口沒有穩(wěn)定的生活預(yù)期，會對一個城市帶來怎樣的負(fù)面影響？
李鐵：在市場經(jīng)濟(jì)條件下，人口流動是正常現(xiàn)象。但在中國，由于有戶口的限制，就對人口流動的約束。對農(nóng)民來說，還有宅基地、承包地等各種條件的限制，導(dǎo)致城市和鄉(xiāng)村的公共服務(wù)水平不能均等化，同時還存在地區(qū)之間的差異。
這些農(nóng)村移民盡管到了大城市闖蕩，創(chuàng)造了無數(shù)的剩余價值，但是城市沒有提供相應(yīng)的公共服務(wù)，就逼著他們繼續(xù)流動，拿不到當(dāng)?shù)貞艨冢蜎]有在城市里就業(yè)生活的長期預(yù)期。
你看大家有個共識，北京的服務(wù)行業(yè)的質(zhì)量會差一些，原因在哪里？因為我們的飯店的服務(wù)員、家政服務(wù)人員等行業(yè)，他們就業(yè)都是短期行為，很多賓館飯店的服務(wù)員干到三四十歲就回去了。因為短期就業(yè)的預(yù)期，他們沒有提高職業(yè)技能的積極性。這種流動就業(yè)的短期化，對一個城市的就業(yè)質(zhì)量，對一個城市的整體的服務(wù)業(yè)的質(zhì)量，也會產(chǎn)生特別大的負(fù)面影響。
所以，實施戶改的目標(biāo)，就是讓農(nóng)業(yè)移民在城里可以順利的扎根，有穩(wěn)定的生活預(yù)期，安心生活下來，這樣自然就會出現(xiàn)代際更替，當(dāng)他們后代出生在這里，自然就是城市居民。戶改可以把他們的長期消費預(yù)期、投資預(yù)期、居住預(yù)期、生活預(yù)期都轉(zhuǎn)到城里來。當(dāng)然并不一定轉(zhuǎn)到這些超大城市，我們的都市圈的規(guī)劃里，就提出了都市圈周邊應(yīng)該有很多小城鎮(zhèn)，這些小城鎮(zhèn)，可以成為農(nóng)業(yè)移民們的落戶主陣地。
公共服務(wù)：短缺將是長期的
經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：如果戶籍改革推進(jìn)順利，是否意味著將來我們的城市的公共服務(wù)面臨很大的挑戰(zhàn)？
李鐵：我們現(xiàn)在最大的問題是公共資源的嚴(yán)重短缺，這是我們面臨的長期短板，這個長期短板甚至不是十年二十年可以解決的。
總的來說，中國有14億人口，可是我們能夠提供的教育資源和醫(yī)療資源是不足的，特別是好的資源。過去，農(nóng)村的教育資源和醫(yī)療資源服務(wù)水平很低，實際上城鄉(xiāng)的差距，就主要體現(xiàn)在這些地方。現(xiàn)在要推進(jìn)農(nóng)業(yè)移民進(jìn)城，當(dāng)然需要配套好的教育資源和醫(yī)療資源，這就給城市提出了更大的挑戰(zhàn)：怎么才能滿足他們的公共服務(wù)的需求？
這兩年，廣東、浙江等沿海發(fā)達(dá)省份，有大量民辦學(xué)校和民辦醫(yī)院，就是因為政府沒有能力去解決外來人口的公共服務(wù)。如果政府想自己解決，就得再供養(yǎng)一大批的教育人員、醫(yī)療人員，勢必會增加大量財政負(fù)擔(dān)。
所以，在戶改過程中，巨大的公共服務(wù)缺口，需要通過市場化的方式來解決。肯定會有大量民辦學(xué)校來解決外來人口子女教育問題，會有大量的民營醫(yī)院來滿足醫(yī)療的需求，這個過程也是我們必然要經(jīng)歷的。政府應(yīng)該以更有力的制度環(huán)境，來促進(jìn)民辦教育和民辦醫(yī)療方面的投資。
經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：回過頭來看《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》，這應(yīng)該仍然是一份綱領(lǐng)性文件，真正的戶籍放開放寬，是否還有很多配套制度需要跟進(jìn)？
李鐵：是的！現(xiàn)在是100-300萬人口的城市全部放開，這只是提出來了，但是具體到政策落實，還有很多的實際問題。不是僅僅大城市要解決，而且在發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)，也同樣有這些沒有解決的問題，這需要具體問題具體施策。
比如江蘇省的華西村，本村只有1萬多人，其余十幾萬人都是外來人口，如果把這么多人的戶口都解決了，那利益結(jié)構(gòu)會發(fā)生根本的變化，原來大隊的集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的福利分配制度，勢必要發(fā)生變化，這還只是村莊。
小城鎮(zhèn)也是如此：東莞的長安鎮(zhèn)，目前只有幾萬人的本地人，外來人口卻有60多萬，如果全部解決了外來人口落戶，利益格局也發(fā)生了本質(zhì)變化，這樣的小城鎮(zhèn)，需要怎么統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍改革？
這兩個例子都是典型案例。我們可以大致分為兩類，一類是數(shù)量大，但占比不高；一類是數(shù)量大，占比也很高。深圳和佛山都是這樣的例子，如果要解決外來人口的落戶，會出現(xiàn)城市利益結(jié)構(gòu)的根本調(diào)整。
對農(nóng)業(yè)移民也是一樣，除了進(jìn)城之后面臨的教育問題、醫(yī)療問題。還有就是他們的土地承包權(quán)要如何解決？還有宅基地，農(nóng)村的房子，這些資產(chǎn)能不能變現(xiàn)？能不能抵押？成為進(jìn)城的資本。這些也是我們也面對的，而且土地管理制度的改革比戶籍制度改革還要滯后。
所以，現(xiàn)在目標(biāo)明確了，態(tài)度也是堅決的，但是手段和措施則需要穩(wěn)步推進(jìn)，步步深化，需要其他領(lǐng)域的配套改革同步推進(jìn)，而且不能操之過急。
積分落戶：還能再放寬一些
經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：這次戶改還有一個最大的變化，就是特大超大城市放寬積分落戶。您怎么看待這次政策調(diào)整？
李鐵：這件事情很有現(xiàn)實意義。去年北京積分落戶只解決了6000人，提出申請要求的有13萬多人，如果按照現(xiàn)在的速度，北京800萬的外來人口要1000多年才能解決。廣州也是，幾百萬的外來人口，一年解決一兩萬人，也得好幾百年才能解決落戶。這離中央的要求，到2020年解決1個億的人口在城市落戶，同樣還有很大差距。
而且，目前看起來已經(jīng)解決了的城鎮(zhèn)落戶人口，有很多實際上是通過行政劃轉(zhuǎn)過來的，真正的農(nóng)業(yè)移民并沒有解決。21世紀(jì)初的頭十年，我們就提出要解決2億多外來人口落戶，到現(xiàn)在還有2億多，實質(zhì)上這些問題并沒有解決，可見阻力非常大。
即使嫁給一個有北京戶口的人，也得年滿45歲才能落戶，這些政策門檻其實都是不合理的，比國外的移民都難。現(xiàn)實的問題在這里擺著，不同行政區(qū)的不同的公共服務(wù)水準(zhǔn)，形成了對外來人口的排斥。
經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：總得來看，這樣一份類似于行動綱領(lǐng)的戶籍改革政策，會帶哪些積極的意義？
李鐵：應(yīng)該說，政策的目標(biāo)提出來了，需要一項一項往前推。問題是我們需要梳理出來下一步要解決什么？怎樣落實？
就拿北京戶口來說。比如，北京去年解決了6000人落戶，今年能不能進(jìn)一步放寬數(shù)量？北京的常住外來人口中有20%-30%的人，舉家遷徙在北京，已經(jīng)長期居住很多年了，給他們落戶有什么不可以的呢？比如一次性解決個20人到30萬人？我覺得完全可以實現(xiàn)。
北京的積分落戶制度過于嚴(yán)苛，這次也提出來要精簡，而且主要以社保和居住年限為主要比例，這是一個非常大的進(jìn)步，是很有份量的政策。提出的已經(jīng)很具體了，關(guān)鍵看能不能落實，哪怕落實一點兒也是可以的。
