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2025年09月04日
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近日，國家發(fā)改委印發(fā)《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》(以下簡稱《任務(wù)》)，提出要突出抓好在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶工作，推動1億非戶籍人口在城市落戶目標(biāo)取得決定性進(jìn)展。其中，城區(qū)常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制。超大特大城市要調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。
多位專家接受本報采訪時表示，這是城鎮(zhèn)戶籍管理制度的又一次創(chuàng)新，有助于人口要素在城鄉(xiāng)間、城鎮(zhèn)間自由流動，有利于以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略加快實(shí)施。
1
落戶放開放寬，誰將直接受益？
《任務(wù)》中，最受關(guān)注的是加大戶籍制度改革力度的措施。在此前城區(qū)常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎(chǔ)上，《任務(wù)》要求，城區(qū)常住人口100萬至300萬的大城市要全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制。
戶籍制度改革是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容之一。2014年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制。如今，城區(qū)常住人口300萬以下的全面取消落戶限制、300萬至500萬的大城市全面放開放寬落戶條件，無疑是中國戶籍制度改革史上的一大突破。
記者查閱住建部公布的最新全國城市人口和建設(shè)用地統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2017年城區(qū)人口超過500萬的城市有上海、北京、深圳、重慶、天津、成都、廣州、南京、武漢等9座，城區(qū)人口300萬至500萬的城市有西安、沈陽、哈爾濱、昆明、鄭州、杭州、濟(jì)南、青島、大連、長春等10座。這意味著，即使考慮到2017年數(shù)據(jù)發(fā)布至今一些城市城區(qū)人口有所增長，全國661座城市中，將有絕大多數(shù)城市不再有落戶限制。
“這項政策主要是解決城市存量人口的落戶問題，即幫助那些已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員范毅接受本報采訪時表示，從現(xiàn)狀來看，流動人口占全國人口的17%-18%左右，這部分人已經(jīng)在城市生活，對城市的認(rèn)同感、歸屬感較強(qiáng)，解決這2億多人的落戶問題，關(guān)系到社會穩(wěn)定和發(fā)展。
同時，《任務(wù)》提出，城市政府要探索采取差別化精準(zhǔn)化落戶政策，積極推進(jìn)建檔立卡農(nóng)村貧困人口落戶。專家表示，此舉能幫助那些發(fā)展機(jī)會缺失的貧困人口融入城市、擺脫貧困；而允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶，則降低了城市落戶門檻，戶籍制度對人口流動的限制作用將大大減輕。
2
人口大量流入大城市，中小城市面臨收縮？
除了對大城市落戶限制的松綁，對于超大特大城市，《任務(wù)》也提出，要調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。一種觀點(diǎn)預(yù)測，這將加劇城市間的競爭，人口大量進(jìn)入大城市，一些中小城市將面臨人口收縮。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂接受本報采訪時說，大城市和特大城市放開放寬落戶限制，一定程度上會加劇城市間競爭。不僅大城市、特大城市之間會有競爭，大城市與小城鎮(zhèn)之間也會有競爭。
范毅則認(rèn)為，不同層級城市戶籍制度改變不一定會相互影響，未來不同城市之間的關(guān)系還是看經(jīng)濟(jì)發(fā)展，落戶放開是給不同層級城市公平發(fā)展的機(jī)會，而中小城市發(fā)展機(jī)會不會必然減少。
記者注意到，此前許多省會城市、二線城市“廣栽梧桐引鳳凰”，被媒體稱為“搶人大戰(zhàn)”。在這些城市給出的條件之中，除了“零門檻落戶”，往往還會有各項配套條件。不難發(fā)現(xiàn)，人口流動是一個綜合問題，人們選擇在哪類城市落戶前會對成本收益做出預(yù)判和評價。正如廖洪樂所說：“那些產(chǎn)業(yè)富有活力、就業(yè)機(jī)會多、公共服務(wù)水平高、工作和生活環(huán)境優(yōu)良、自身特色鮮明的城鎮(zhèn)更具競爭力，其人口會呈現(xiàn)凈流入，城鎮(zhèn)會越來越繁榮。反之，城市人口就有可能呈現(xiàn)凈流出態(tài)勢，城鎮(zhèn)最終走向衰落。”
對于《任務(wù)》首次提出的“收縮型城市”概念，應(yīng)該怎樣理解呢？范毅指出，收縮城市概念來自歐美國家的城市研究，以城市居住人口減少作為評價標(biāo)準(zhǔn)，居住人口減少的城市稱之為收縮城市。
范毅認(rèn)為，目前對收縮城市的認(rèn)識存在3個誤區(qū)。首先，不能以城市轄區(qū)人口減少為標(biāo)準(zhǔn)來判斷城市收縮，應(yīng)考察城區(qū)人口的增減；其次，不能以城市局部區(qū)域(如鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道)代替城市整體，中心城區(qū)的空心化在城市化發(fā)展到一定階段確會存在；另外，資源型城市資源枯竭或是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整出現(xiàn)困難的城市，由于產(chǎn)業(yè)空心化造成城市收縮，與戶籍制度關(guān)系不大。
《任務(wù)》明確，超大特大城市不能無序蔓延，大城市要提高精細(xì)化管理水平，中小城市發(fā)展要分類施策。其中，都市圈內(nèi)和潛力型中小城市要促進(jìn)人口就地就近城鎮(zhèn)化；收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體，嚴(yán)控增量、盤活存量；邊境城市強(qiáng)化穩(wěn)邊戍邊作用；穩(wěn)步增設(shè)一批中小城市，落實(shí)非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)設(shè)市。專家表示，這些推動大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的措施，最終會促進(jìn)人口在更大空間內(nèi)自由配置。
廖洪樂表示，城鄉(xiāng)間、城鎮(zhèn)間人口自由流動，會帶動其他生產(chǎn)要素自由流動，最終可能形成充滿活力的城市群或都市圈。
3
城市人口多了，公共服務(wù)會打折嗎？
“中國的城鎮(zhèn)化是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，我們要從人的需求出發(fā)去解決問題，目前要分兩步走。”范毅認(rèn)為，一是“落”，即人要進(jìn)得了城，這就要降低城市落戶門檻，讓人能公平享受城市發(fā)展的紅利；二是“推”，即推公共服務(wù)，城市要發(fā)展，必須不斷改善公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施，為人口提供適宜的工作、生活、休閑空間。
如何在城市生活得更好？城市人口增多后公共服務(wù)是否會打折？這擊中了許多已經(jīng)和想在城市落戶的人的痛點(diǎn)。
公共服務(wù)擴(kuò)大增量是政府責(zé)任，也是城市發(fā)展的表現(xiàn)。為了讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市能實(shí)現(xiàn)勞有所得、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，《任務(wù)》提出推進(jìn)常住人口基本公共服務(wù)全覆蓋，確保有意愿的未落戶常住人口全部持有居住證，鼓勵各地區(qū)逐步擴(kuò)大居住證附加的公共服務(wù)和便利項目。有分析認(rèn)為，這意味著教育、醫(yī)療、社保、住房等福利將大大向城市常住人口傾斜。
廖洪樂認(rèn)為，推進(jìn)常住人口落戶城鎮(zhèn)和常住人口基本公共服務(wù)全覆蓋，是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要保證新增常住人口基本公共服務(wù)水平有提高，也要保證原常住人口基本公共服務(wù)水平不下降；既涉及城鄉(xiāng)間政府職責(zé)和利益關(guān)系調(diào)整，也涉及不同城鎮(zhèn)間政府職責(zé)和利益關(guān)系調(diào)整。
對此，廖洪樂提出，實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，一靠投入，二靠改革。比如，在義務(wù)教育方面，既要常住地政府?dāng)U建或新建更多公立學(xué)校，也要改革中高考制度、教育經(jīng)費(fèi)分配和高校招生指標(biāo)分配辦法；在住房保障方面，常住地政府既要投資建設(shè)更多保障性住房，也要在農(nóng)村集體土地征收和農(nóng)村集體建設(shè)用地入市方面做更多改革探索；在養(yǎng)老和醫(yī)療保障方面，既要打通城鄉(xiāng)間壁壘，也要打通不同城鎮(zhèn)間壁壘，以確保常住人口在常住地享受基本養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)。
4
人口持續(xù)流出，農(nóng)村該如何發(fā)展？
根據(jù)國際經(jīng)驗，城市化可分為緩慢發(fā)展(城市化水平低于30%)、加速發(fā)展(城市化水平介于30%—70%)和平穩(wěn)發(fā)展(城市化水平高于70%)三個階段。廖洪樂告訴記者，目前中國正處于城市化加速發(fā)展階段，預(yù)計這個階段會持續(xù)到2035年，2035年以后進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展階段。因此，今后15至20年內(nèi)會有更多農(nóng)村人口流向城鎮(zhèn)。
既然人口從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)是必然現(xiàn)象，那么如何處理城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的關(guān)系？城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村要如何發(fā)展？
“城鎮(zhèn)化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興如同鐵路的兩根鐵軌，二者并行不悖。”廖洪樂指出，中國幾十年來的城鄉(xiāng)分割制度體系，為城鄉(xiāng)一體化設(shè)置了重重障礙，而建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國的一個目標(biāo)就是要逐步縮小直至最終消除城鄉(xiāng)差別，即實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。為此，必須同時對現(xiàn)有城鎮(zhèn)制度和農(nóng)村制度進(jìn)行根本性改革，改革那些妨礙城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的體制和規(guī)則，如城鄉(xiāng)土地制度、城鄉(xiāng)戶籍管理制度、城鄉(xiāng)社會保障制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度等。
“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑。”范毅認(rèn)為，過去，農(nóng)村發(fā)展不僅依附于城市還要保障城市，各種要素單向地流向城市；未來，城鄉(xiāng)間要實(shí)現(xiàn)要素的雙向流動，促進(jìn)融合發(fā)展。“隨著城鄉(xiāng)戶籍不再是人口發(fā)展的限制，我們要解決的是如何讓城市人口流向農(nóng)村，比如到農(nóng)村消費(fèi)、休閑、居住等。”
