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2025年09月03日
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一、日本水資源概況
日本在氣候帶上屬于亞洲季風(fēng)地帶，降水量比較充沛，多年平均降水量在１７００ｍｍ到１８００ｍｍ之間，接近于世界平均年降水量９７０ｍｍ的兩倍。但由于日本是一個(gè)狹長(zhǎng)的島國(guó)，地形特征決定了其河流長(zhǎng)度短而比降大，最長(zhǎng)的河流信濃川不過(guò)３６７ｋｍ，河水從源頭到入海所需時(shí)間較短。同時(shí)由于降水量的季節(jié)分布不均衡程度較大，河流的最大流量與最小流量之比普遍比較懸殊。因此，洪澇災(zāi)害發(fā)生比較頻繁，干旱缺水也偶有發(fā)生。從人均水資源占有量來(lái)看，全球平均為７０４５ｍ３，日本為３３２３ｍ３，日本尚不到全球平均水平的一半。
從水資源利用的情況看，以１９９８年數(shù)據(jù)為例，總用水量８８７億ｍ３中，農(nóng)業(yè)用水為５８６億ｍ３，占６６％，城市用水為３０１億ｍ３，占３４％。如果把城市用水進(jìn)一步分解為工業(yè)用水和生活用水（包括家庭用水和城市活動(dòng)用水），則工業(yè)用水為１３７億ｍ３，占１５％，生活用水為１６４億ｍ３，占１９％。從總用水量的變化來(lái)看，１９７５年為８５０億ｍ３，１９９０年達(dá)到峰值的８９４億ｍ３，其后略有下降。下降的主要原因是工業(yè)用水量的減少，與此同時(shí)農(nóng)業(yè)用水保持穩(wěn)定，生活用水略有增加。這里需要加以說(shuō)明的是，工業(yè)用水量實(shí)際上是“淡水補(bǔ)給量”的概念。由于大部分工業(yè)用水都被回收重復(fù)利用（１９９９年工業(yè)用水的回收率達(dá)到了７８．１％），工業(yè)實(shí)際用水量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于淡水補(bǔ)給量。１９９９年工業(yè)實(shí)際用水量是５６４億ｍ３。由此可見(jiàn)，日本工業(yè)用水的循環(huán)利用達(dá)到了相當(dāng)高的水平。
二、日本水資源管理體系的基本現(xiàn)狀
１．法律體系
日本的水資源管理法律體系以《水資源開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》為龍頭，主要包括《水資源開(kāi)發(fā)公團(tuán)法》《水源地域?qū)Σ咛貏e措施法》《河川法》《特定多目的大壩法》《電源開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》《工業(yè)用水法》《水道法》《工業(yè)用水道事業(yè)法》《工廠排水規(guī)制法》《水質(zhì)保全法》《水質(zhì)污濁防止法》《湖泊水質(zhì)保全特別措施法》等項(xiàng)法律。
２．組織體系
日本中央政府中與水資源管理工作有關(guān)的機(jī)構(gòu)較多，在２００１年１月政府機(jī)構(gòu)大規(guī)模改革之前涉及６個(gè)部級(jí)（日本稱為“省”）機(jī)構(gòu)，分別是環(huán)境廳（水質(zhì)保全局負(fù)責(zé)水質(zhì)的保護(hù)）、國(guó)土廳（水資源部負(fù)責(zé)水資源規(guī)劃）、厚生省（生活衛(wèi)生局水道環(huán)境部負(fù)責(zé)飲用水的衛(wèi)生）、農(nóng)林水產(chǎn)省（林野廳指導(dǎo)部負(fù)責(zé)河流上游的流域治理）、通商產(chǎn)業(yè)省（環(huán)境立地局負(fù)責(zé)工業(yè)用水，資源能源廳負(fù)責(zé)水力發(fā)電的規(guī)劃管理）、建設(shè)省（河川局負(fù)責(zé)河流的治水和利水，都市局下水道部負(fù)責(zé)下水道的規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)）。２００１年１月政府機(jī)構(gòu)改革之后，因國(guó)土廳和建設(shè)省都被合并在國(guó)土交通省之內(nèi)，相關(guān)的部級(jí)機(jī)構(gòu)減少為５個(gè)，分別是環(huán)境省、國(guó)土交通省、厚生勞動(dòng)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省和農(nóng)林水產(chǎn)省，但從具體負(fù)責(zé)的局級(jí)機(jī)構(gòu)來(lái)看并無(wú)實(shí)質(zhì)性變化。
３．規(guī)劃體系
日本的水資源規(guī)劃分為全國(guó)規(guī)劃和水系規(guī)劃兩個(gè)層次。但無(wú)論從規(guī)劃的制定還是實(shí)施來(lái)看，兩個(gè)層次之間的聯(lián)系并不緊密。從規(guī)劃的沿革來(lái)看，則是先有水系規(guī)劃，后有全國(guó)規(guī)劃。
水系規(guī)劃是根據(jù)《水資源開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》的規(guī)定，以“水資源開(kāi)發(fā)水系”為對(duì)象，從１９６２年開(kāi)始制定的。根據(jù)該法的規(guī)定，凡是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市人口增加迅速、需要制定緊急用水對(duì)策的區(qū)域，作為該區(qū)域主要供水水源的河流水系將被指定為“水資源開(kāi)發(fā)水系”，并對(duì)該水系制定水資源開(kāi)發(fā)基本規(guī)劃。自《水資源開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》頒布實(shí)施以來(lái)，先后有利根川、淀川、筑后川、木曾川、吉野川、荒川、豐川等７條河流的水系受到指定，并制定了各個(gè)水系的水資源開(kāi)發(fā)基本規(guī)劃。規(guī)劃的基本內(nèi)容包括：各部門用水量的預(yù)測(cè)及供給目標(biāo)，為了達(dá)到供給目標(biāo)所需要興建的設(shè)施的基本情況，其他有關(guān)水資源綜合開(kāi)發(fā)利用合理化的重要事項(xiàng)。
對(duì)于都道府縣一級(jí)的地方政府是否制定本地區(qū)的水資源規(guī)劃，日本沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定和要求，由各地方政府根據(jù)需要自行制定。目前，在全部４７個(gè)都道府縣中，有２０個(gè)縣擁有自己的水資源規(guī)劃，另有一些地方是將有關(guān)的內(nèi)容反映在當(dāng)?shù)氐木C合規(guī)劃中。
４．政府資金投入體系
日本的水資源管理方面的政府資金投入分為確保生活用水、確保工業(yè)用水、確保農(nóng)業(yè)用水、促進(jìn)水資源開(kāi)發(fā)、促進(jìn)水資源有效利用、水源和水質(zhì)的保全、地下水利用的合理化、水源區(qū)對(duì)策等８?jìng)€(gè)項(xiàng)目。這些資金投入分散在政府的各有關(guān)部門，如確保生活用水在厚生勞動(dòng)省，確保工業(yè)用水在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省，確保農(nóng)業(yè)用水在農(nóng)林水產(chǎn)省。２００１年的水資源管理政府資金投入額為２３９５６億日元，占當(dāng)年政府一般會(huì)計(jì)預(yù)算支出的３．０％。各項(xiàng)目資金投入額及其比重如下表所示。從表中可以看出，在各支出項(xiàng)目中水源和水質(zhì)保全支出占較大的比重，僅此一項(xiàng)便占到了總支出的６８．５％。也就是說(shuō)，日本目前水資源管理的投入重點(diǎn)已經(jīng)不是通過(guò)開(kāi)源來(lái)繼續(xù)擴(kuò)大供給量，而是保護(hù)水質(zhì)和改善水資源環(huán)境。
三、日本水資源管理若干重要方面的做法
１．水權(quán)
在日本，水權(quán)的原始形態(tài)是在漫長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期村落共同體之間出于利益協(xié)調(diào)的需要而自然形成的。１８９６年日本第一部河川法（舊河川法）制定時(shí)，在形式上對(duì)水資源的利用采取許可制，但實(shí)際上是對(duì)既成事實(shí)加以認(rèn)定，由此而形成的水權(quán)被稱為沿襲水利權(quán)。１９６４年日本對(duì)河川法進(jìn)行了根本性的修改，將過(guò)去以治水對(duì)策為核心的舊法修改為水資源開(kāi)發(fā)利用與治水并重的新法，但新河川法對(duì)沿襲水利權(quán)未做觸動(dòng)，一律視為在新法下仍得到許可。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，目前在一級(jí)河流（主要由國(guó)家管理的、比較重要的河流）上共有取水點(diǎn)約１０萬(wàn)處，其中的８．２萬(wàn)處屬于沿襲水利權(quán)。沿襲水利權(quán)的主體一般是村落共同體，取水規(guī)模一般不大，絕大多數(shù)都是取水量在１ｍ３／ｓ以下、灌溉面積在３０ｈｍ２以下的小規(guī)模用水。沿襲水利權(quán)之外的水權(quán)，則都是工業(yè)化和城市化發(fā)展進(jìn)程中，為滿足工業(yè)用水和城市用水需要通過(guò)水資源開(kāi)發(fā)工程（水庫(kù)和引水工程等）形成的，水權(quán)的所有者是水資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的管理者，一般為中央或地方政府。也有一些農(nóng)村地區(qū)根據(jù)１９４９年制定的《土地改良法》對(duì)農(nóng)田進(jìn)行了包括修建引水和灌溉設(shè)施在內(nèi)的大規(guī)模農(nóng)田改造，水權(quán)形態(tài)也相應(yīng)地發(fā)生了變更，從過(guò)去村落共同體所擁有的沿襲水利權(quán)過(guò)渡為以“土地改良區(qū)”（仍是農(nóng)民的自治性組織，其地域范圍一般與村大體一致）為擁有者的水權(quán)。除水力發(fā)電以外的水權(quán)每１０年進(jìn)行一次調(diào)整和重新認(rèn)定，水力發(fā)電的水權(quán)每３０年進(jìn)行一次調(diào)整和重新認(rèn)定。
從上述的水權(quán)制度形成過(guò)程來(lái)看，日本的水權(quán)制度安排隱含著尊重已經(jīng)形成的權(quán)屬格局，后來(lái)者主要通過(guò)另辟來(lái)源滿足自身需要的原則。
２．水價(jià)
日本的水價(jià)按生活用自來(lái)水、工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水分為３個(gè)不同的體系。
生活用自來(lái)水的供給者是各地方政府設(shè)立的自來(lái)水公司，均為公營(yíng)企業(yè)。１９９９年，日本全國(guó)的自來(lái)水平均價(jià)格（按各公司供水量的加權(quán)平均，下同）為１４１日元／ｍ３，而平均供水成本為１８１日元／ｍ３。供水成本由水資源費(fèi)、折舊費(fèi)、貸款利息、維修費(fèi)、動(dòng)力費(fèi)、人工費(fèi)等組成。水價(jià)低于成本的部分由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。２００１年３月經(jīng)修訂后重新頒布的《水道法》中對(duì)自來(lái)水公司規(guī)定了公開(kāi)其成本信息的義務(wù)，目的在于增進(jìn)消費(fèi)者的理解。
工業(yè)用水的提供者同樣是地方政府的自來(lái)水公司。２０００年，日本全國(guó)的工業(yè)用水平均價(jià)格為２４．０７日元／ｍ３，大大低于生活用自來(lái)水的價(jià)格。造成這種巨大價(jià)格差的原因主要有以下三點(diǎn)：第一，供水成本本身的差異。由于生活用自來(lái)水對(duì)水質(zhì)要求較高，管線進(jìn)入千家萬(wàn)戶，因此設(shè)施成本和處理成本都要高于工業(yè)用水。第二，中央政府從促進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興的角度出發(fā)，對(duì)地方政府的工業(yè)用水設(shè)施建設(shè)費(fèi)用給予補(bǔ)貼，中央政府的負(fù)擔(dān)比例可達(dá)到５０％。第三，許多地方政府出于吸引投資的考慮，實(shí)行工業(yè)用水的優(yōu)惠價(jià)格，由地方財(cái)政對(duì)自來(lái)水公司進(jìn)行補(bǔ)貼。
農(nóng)業(yè)用水的使用者——農(nóng)民由于本身?yè)碛兴畽?quán)，因此不是按用水量支付費(fèi)用，而是以支付水利設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用（分期還貸）和維護(hù)管理費(fèi)的形式付費(fèi)，這些費(fèi)用均以農(nóng)戶所擁有的土地面積作為分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)。１９９８年，日本水稻種植農(nóng)戶的水利費(fèi)平均支付標(biāo)準(zhǔn)為７９３３０日元／ｈｍ２，相當(dāng)于農(nóng)戶生產(chǎn)成本的５．９％。
此外，城市居民除負(fù)擔(dān)水費(fèi)外還須負(fù)擔(dān)污水處理費(fèi)。１９９９年，城市居民所平均支付的污水處理費(fèi)價(jià)格為１２１日元／ｍ３，而實(shí)際平均處理成本為２０６日元／ｍ３。
３．河流管理中中央與地方政府的分工
日本的《河川法》中對(duì)河流管理中中央與地方政府的分工有著明確的規(guī)定。首先，河流按照其重要程度被分為“一級(jí)河川”、“二級(jí)河川”和“準(zhǔn)用河川”。“一級(jí)河川”由中央政府（國(guó)土交通大臣）指定，其重要程度最高。其中又分為兩類，即特別重要的區(qū)間由中央政府直接管理，稱為“直轄管理區(qū)間”；其余區(qū)間由中央政府委托都道府縣政府進(jìn)行管理，稱為“指定區(qū)間”。“二級(jí)河川”由都道府縣知事指定并管理，其重要程度次于“一級(jí)河川”。其余的河流均為“準(zhǔn)用河川”，由市町村級(jí)地方政府負(fù)責(zé)管理。從河流的數(shù)目來(lái)看，目前共有“一級(jí)河川”１０９水系，“二級(jí)河川”２７１８水系，“準(zhǔn)用河川”１４１３１條。按不同主體所管理的河流長(zhǎng)度占總長(zhǎng)度的比重來(lái)看，“直轄管理區(qū)間”占７％，“指定區(qū)間”占５４％，“二級(jí)河川”占１４％，“準(zhǔn)用河川”占２５％。也就是說(shuō)，日本河流總長(zhǎng)度的６８％是由都道府縣級(jí)地方政府來(lái)管理的。
《河川法》中專門有一章對(duì)河流管理所需費(fèi)用的負(fù)擔(dān)原則作了詳盡的規(guī)定。“受益者負(fù)擔(dān)”的原則在這些規(guī)定中有比較充分的體現(xiàn)。
近年來(lái)，日本正在對(duì)河流管理中中央與地方政府的分工進(jìn)行新的探討，以使河流的管理體系能夠與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的變化相適應(yīng)。
４．對(duì)水源區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制
對(duì)水源區(qū)的利益補(bǔ)償是區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)比較典型的情形。水源區(qū)要承擔(dān)庫(kù)區(qū)淹沒(méi)損失、因保護(hù)庫(kù)區(qū)生態(tài)環(huán)境和水質(zhì)的需要而使生產(chǎn)和生活活動(dòng)受到限制等影響，而因此受益的卻是下游地區(qū)，所以通過(guò)恰當(dāng)?shù)睦嫜a(bǔ)償機(jī)制對(duì)水源區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償是必不可少的。以下是日本在這方面的做法。
日本迫切地感到建立水源區(qū)利益補(bǔ)償制度的需要，是在２０世紀(jì)６０年代經(jīng)濟(jì)步入高速增長(zhǎng)時(shí)期以后。當(dāng)時(shí)工業(yè)和城市用水急劇增加，需要大量修建水庫(kù)以開(kāi)發(fā)新的水源。但水庫(kù)的建設(shè)主體與庫(kù)區(qū)居民之間往往就補(bǔ)償問(wèn)題曠日持久地爭(zhēng)執(zhí)不下。人們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到，僅僅靠水庫(kù)建設(shè)主體能夠承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是不夠的，需要采取更為綜合的對(duì)策。在這種背景下，１９７２年制定的《琵琶湖綜合開(kāi)發(fā)特別措施法》在建立對(duì)水源區(qū)的綜合利益補(bǔ)償機(jī)制方面開(kāi)了先河。以該法為基礎(chǔ)，琵琶湖綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃中包括了對(duì)水源區(qū)的一系列綜合開(kāi)發(fā)和整治項(xiàng)目，國(guó)家提高了對(duì)這些項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)比例，同時(shí)下游受益地區(qū)也負(fù)擔(dān)水源區(qū)的部分項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。１９７３年制定的《水源地區(qū)對(duì)策特別措施法》則把這種做法變?yōu)槠毡橹贫榷潭ㄏ聛?lái)。目前，日本的水源區(qū)所享有的利益補(bǔ)償共由３部分組成：水庫(kù)建設(shè)主體以支付搬遷費(fèi)等形式對(duì)居民的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，依據(jù)《水源地區(qū)對(duì)策特別措施法》采取的補(bǔ)償措施，通過(guò)“水源地區(qū)對(duì)策基金”采取的補(bǔ)償措施。
５．地下水管理
日本在工業(yè)化的初中期階段曾因過(guò)量開(kāi)采地下水而造成大范圍的地面沉降和海水入侵等突出問(wèn)題。在最為典型的關(guān)東平原地區(qū)，地面沉降的高峰期從３０年代開(kāi)始到７０年代為止持續(xù)了４０多年時(shí)間，有的觀測(cè)點(diǎn)累積沉降值超過(guò)了４ｍ。針對(duì)這種狀況，日本的對(duì)策主要是通過(guò)立法手段對(duì)地下水的開(kāi)采進(jìn)行限制，收到了比較明顯的效果。
日本專為限制地下水的開(kāi)采而制定的法律有兩項(xiàng)，一項(xiàng)是制定于１９５６年的《工業(yè)用水法》，目的在于限制地面沉降嚴(yán)重地區(qū)的工業(yè)企業(yè)對(duì)地下水的開(kāi)采，其限制對(duì)象區(qū)域包括１０個(gè)都府縣的１７個(gè)區(qū)域。還有一項(xiàng)是《關(guān)于限制建筑物取用地下水的法律》，限制對(duì)象區(qū)域是地面沉降極端嚴(yán)重的地區(qū)，涉及４個(gè)都府縣的有關(guān)區(qū)域。在限制對(duì)象區(qū)域內(nèi)，建造和使用動(dòng)力抽水水井均須經(jīng)過(guò)地方政府的批準(zhǔn)。
除了上述法律手段之外，還有三個(gè)地面沉降嚴(yán)重的地區(qū)制定了《防止地面沉降對(duì)策大綱》，分別是名古屋周邊地區(qū)、福岡縣及佐賀縣部分地區(qū)、關(guān)東平原北部地區(qū)。這三個(gè)“大綱”分別對(duì)各自對(duì)象區(qū)域的地下水開(kāi)采總量提出了限制目標(biāo)。
此外，關(guān)于人工涵養(yǎng)地下水的研究和嘗試目前日本各地開(kāi)展較多。主要方法包括：在地表水的豐水期進(jìn)行人工回灌，建造滲透池，對(duì)城市路面使用透水性材料，在有條件的地方建造地下水庫(kù)等等。
６．行政主管部門之間的溝通與協(xié)調(diào)
如前所述，日本中央政府中與水資源管理有關(guān)的部級(jí)機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)改革之前多達(dá)６個(gè)。這些機(jī)構(gòu)各自為政、彼此之間缺乏溝通和協(xié)調(diào)的弊端受到來(lái)自各方面的批評(píng)。但是最近，改變這種狀況的努力已經(jīng)開(kāi)始。在原國(guó)土廳水資源部水資源規(guī)劃處處長(zhǎng)的倡議下，以６個(gè)有關(guān)部級(jí)機(jī)構(gòu)的９個(gè)相關(guān)處為成員的“構(gòu)筑健全的水循環(huán)體系相關(guān)省廳聯(lián)絡(luò)會(huì)議”于１９９８年８月組成。該會(huì)議以構(gòu)建健全的水循環(huán)體系為目標(biāo)，開(kāi)展了各部門之間的信息溝通和意見(jiàn)交換，并研究相互之間開(kāi)展合作和協(xié)調(diào)的方式和途徑。
四、借鑒與建議
我國(guó)的水資源基本態(tài)勢(shì)較日本遠(yuǎn)為嚴(yán)峻。我國(guó)的年均降水量為６５０ｍｍ，只相當(dāng)于日本的１／３強(qiáng)；我國(guó)的人均水資源量為２２２０ｍ３，只相當(dāng)于日本的２／３。而且水資源的空間分布的不均衡程度遠(yuǎn)甚于日本，國(guó)土面積的４５％是年降雨量在４００ｍｍ以下的干旱半干旱地帶。西北地區(qū)面積占全國(guó)總面積的１／３，水資源量?jī)H占全國(guó)的４．６％；黃河、淮河、海河三大流域的河川徑流量不到全國(guó)的６％，而耕地面積卻占全國(guó)的４０％。我國(guó)的水資源目前面臨著水資源緊缺、洪澇災(zāi)害頻繁、水質(zhì)污染嚴(yán)重和水生態(tài)環(huán)境惡化４大問(wèn)題。由此可見(jiàn)，我國(guó)需要比日本更加嚴(yán)格和科學(xué)的水資源管理體系，非此不足以應(yīng)對(duì)我們所面臨的極其嚴(yán)峻的水資源態(tài)勢(shì)。
從這樣的基本認(rèn)識(shí)出發(fā)，在借鑒日本的有關(guān)做法的基礎(chǔ)上，對(duì)完善我國(guó)的水資源管理體系提出如下思考和建議。
１．強(qiáng)化以大江大河流域?yàn)閱挝坏乃Y源管理
大江大河流域其本身形成一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)。同時(shí)，大江大河流域又存在著眾多的利益相關(guān)者，這些利益相關(guān)者圍繞水資源的利用和保護(hù)在很多方面都需要進(jìn)行利益的協(xié)調(diào)。因此，無(wú)論是從自然的角度還是從社會(huì)的角度出發(fā)，把大江大河流域作為一個(gè)完整的單元進(jìn)行水資源管理都是非常必要的。從目前的實(shí)際情況看，我國(guó)的大江大河流域?qū)嶋H上處于分割管轄的狀態(tài)，由不同行政區(qū)劃的不同主體分別行使管理權(quán)。我國(guó)雖然設(shè)有七大流域的管理機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)只是水利部下屬的副部級(jí)或局級(jí)事業(yè)單位，沒(méi)有獨(dú)立的管理職責(zé)，缺乏統(tǒng)一調(diào)度和管理流域水資源的功能，沒(méi)有能力協(xié)調(diào)流域內(nèi)部各個(gè)行政區(qū)之間的水資源管理工作，因而水資源實(shí)際上無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)流域統(tǒng)一管理。由此而引發(fā)的問(wèn)題很多，最突出的表現(xiàn)就是黃河的斷流和淮河的嚴(yán)重污染。
為改變這種狀況，亟須強(qiáng)化以大江大河流域?yàn)閱挝坏乃Y源管理。當(dāng)務(wù)之急，是建立必要的法律和制度保障。包括為大江大河專門立法，以法律為依據(jù)大幅度強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)的職能，賦予其對(duì)全流域的水資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的權(quán)限，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)以流域?yàn)閱卧乃Y源統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)和統(tǒng)一管理。同時(shí)，需要建立有效的參與機(jī)制，使流域眾多利益相關(guān)者的意見(jiàn)能夠得到充分的反映和協(xié)調(diào)。
２．建立和完善對(duì)水源區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制
借鑒日本的成功經(jīng)驗(yàn)，建議我國(guó)采取以下方式盡快建立對(duì)水源區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制。第一，制定《水源保護(hù)區(qū)法》。該法除規(guī)定水源保護(hù)區(qū)的劃定辦法、各類主體對(duì)保護(hù)水源保護(hù)區(qū)的責(zé)任和義務(wù)之外，還應(yīng)規(guī)定國(guó)家對(duì)水源保護(hù)區(qū)實(shí)行利益補(bǔ)償?shù)脑瓌t，作為實(shí)施利益補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)。第二，根據(jù)該法規(guī)定，各個(gè)水源保護(hù)區(qū)應(yīng)制定“水源保護(hù)區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃”，國(guó)家和省級(jí)政府共同分擔(dān)實(shí)施規(guī)劃所需的資金。第三，根據(jù)該法規(guī)定，各水源保護(hù)區(qū)所在流域的有關(guān)地方政府共同組建流域共同基金，出資比例由有關(guān)各方主要按在水資源利用中的受益程度協(xié)商確定。基金的用途主要用來(lái)支持和鼓勵(lì)對(duì)水源區(qū)和上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水質(zhì)保護(hù)行動(dòng)。
３．加快推行一元化的水資源管理體制
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的是分級(jí)分部門的水資源管理體制，造成了城鄉(xiāng)分割和部門分割的體制特征，被稱之為“多龍治水”體制。在這種體制下，管水量的不管水質(zhì)，管水源的不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用，其結(jié)果是難以制定統(tǒng)一、規(guī)范、配套的管理法規(guī)和政策，不利于水資源的合理配置。同時(shí)，由于多部門管理，職能交叉，政出多門，推委扯皮，行政效率低下。
由于上述這些明顯的弊端，我國(guó)一些地方已經(jīng)探索建立了水資源統(tǒng)一管理的水務(wù)局模式。深圳市于１９９３年組建了全國(guó)第一個(gè)城市水務(wù)局。２０００年５月，上海水務(wù)局掛牌成立。最近兩年，這一模式推廣的速度較快。深圳和上海等地的實(shí)踐表明，這種對(duì)涉水事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理的模式既提高了行政效率，也提高了水資源的利用效率，改革是成功的。但是，由于這種改革牽涉到多個(gè)部門之間的利益協(xié)調(diào)，實(shí)施的障礙也不少。建議有關(guān)部門對(duì)已有的探索進(jìn)行深入的調(diào)查研究，認(rèn)真總結(jié)正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)各地方盡快建立水資源的統(tǒng)一管理體制。
在國(guó)家層次上，新《水法》的表述為：“國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作”，“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)水資源開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的有關(guān)工作”。這實(shí)際上是對(duì)我國(guó)目前水資源的管理和監(jiān)督主要由水利部負(fù)責(zé)、但其他一些部門的工作也與水資源的開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)分別有關(guān)這種格局的客觀描述。我們認(rèn)為，在國(guó)家層次上的確是難以實(shí)現(xiàn)如地方上那樣的涉水事務(wù)在機(jī)構(gòu)上的一元化。但日本通過(guò)建立部際聯(lián)絡(luò)會(huì)議的方式來(lái)加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)和溝通的嘗試非常值得我們借鑒。建議水利部在這方面應(yīng)主動(dòng)牽頭、出面組織。
