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2025年07月19日
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新加坡是一個面積約700平方公里的城市國家，這個國家平均每天消耗大約13.6億升的淡水，新加坡是一個缺水的國家，該國需要常年從國外進口淡水來生存。在1961年和1962年，當新加坡還是英屬殖民地時的年代，該國與馬來西亞簽訂了長期進口淡水的條約。兩條約規(guī)定：到2011年和2061年以前，新加坡以1000加侖每１美分的價格從馬來西亞的柔佛州（Johore）進口淡水資源。從柔佛州（Johore）進口的水源通過三個約2公里長的輸水管道傳輸?shù)叫录悠隆?/p>
1。水資源管理背景
在1965年8月，新加坡成為一個獨立的國家。新加坡與馬來西亞的兩個淡水條約的安全性成為這個新生國家重點考慮的因素。為確保馬來西亞履行條約，新加坡還在聯(lián)合國進行了條約的登記。
兩個國家也一直在協(xié)商著存在于兩國之間的淡水條約的其它可能性增補事宜。兩國出于本國利益考慮，協(xié)商沒有取得實質(zhì)性的進展。新加坡希望馬來西亞能恪守條約，并且提供符合一定水質(zhì)標準的淡水，而馬來西亞則希望能提高水價，他們期望的水價是條約中規(guī)定的15到20倍。新加坡方面認為提高水價沒有問題，問題是制定合理水價的依據(jù)。
由于雙方關(guān)于淡水進出口的協(xié)商陷入了僵局，新加坡在二十一世紀的第一個十年不得不制定新的計劃以確保該國的淡水安全和自給自足，增加了很多有效的水資源管理措施，包括制定和執(zhí)行新的水相關(guān)的政策，國家投入巨資研究海水淡化技術(shù)和廢水的深度再利用技術(shù)，以及流域管理和其它類似的研究活動。
在機構(gòu)方面，新加坡的公用事業(yè)局（PUB：PublicUtilitiesBoard）負責該國整個的水循環(huán)管理。在早期，新加坡的公用事業(yè)局負責管理該國的飲用水、電和煤氣。在2001年4月，新加坡環(huán)境部的管理污水排放和處理的職能也移交給公用事業(yè)局。公用事業(yè)局職能的擴大允許它制定和執(zhí)行歷史性的策略，包括保護和擴展該國的水資源、管理暴雨洪水、海水淡化、水需求管理、社區(qū)引導(dǎo)、流域管理、超過團體能力的購買淡水行為、公共教育和宣傳等。這個國家建成了一整套下水道收集系統(tǒng)來收集所有的廢水和污水，并且還建造了相對獨立的排水系統(tǒng)和下水道污水處理體系用來進行廣泛的污水處理和再利用。
2．水資源的全面綜合發(fā)展
新加坡在管理本國的水資源和污水及廢水再利用方面非常成功的一個主要原因是其重視水資源的全方位管理，包括管理水資源的供應(yīng)和需求、污水廢水和暴雨洪水的管理、制度有效性的研究和創(chuàng)造一個有利的環(huán)境，例如強有力的政策決策機制、有效的法制框架和有經(jīng)驗且積極性很高的人力資源等。
新加坡的成功做法告訴我們，一個國家的水管理機構(gòu)和其它國家部門，例如能源、農(nóng)業(yè)或者工業(yè)部門一樣都是非常普通和平常的，一個國家的水管理機構(gòu)有效性也和其它部門的管理機構(gòu)的效能一樣，那種國際通行的假定，認為水管理機構(gòu)的效能在其它部門的效能落后的情況下可以非單方地改進是不對的。
水供應(yīng)管理
新加坡是世界上少有的幾個能從整體上看待自己的水供應(yīng)問題的國家。除了從馬來西亞的柔佛州進口淡水以外，新加坡還在保護本國水資源方面進行了大膽和有意義的嘗試(是一個從長遠意義上水量和水質(zhì)方面的努力)，利用海水淡化技術(shù)和循環(huán)再生水技術(shù)，以及暴雨收集利用技術(shù)來擴展本國可以獲得的水資源，并且利用技術(shù)的發(fā)展來增加水源的獲得，改進水質(zhì)管理并且逐步降低產(chǎn)出和管理方面的花費。新加坡的公用事業(yè)局現(xiàn)在有一個高級水資源管理技術(shù)中心，由50個專家成員組成，提供必要的研究和發(fā)展支持。
多年來，新加坡的流域管理越來越得到重視，受保護的流域邊界劃分的很清楚。在這些受保護的流域上不允許有污染性活動。
1976年新加坡出臺了排污規(guī)定，提出了部分保護流域的概念，要求污水在排入河流之前要進行必要的處理，處理后排出的污水必須達到一個可以接受的水質(zhì)標準。其它的發(fā)展中國家也有類似的規(guī)定或者要求，但是，新加坡與這些國家不同的是該國嚴格地執(zhí)行了那些規(guī)定。例如，當養(yǎng)豬場流出的污水成為主要的污水來源時，新加坡推出了“養(yǎng)殖行動法案”來嚴格限制牲口的養(yǎng)殖以保護公眾的健康，又如，將這些牲口指定在一定區(qū)域養(yǎng)殖等，這也保護了流域不受所養(yǎng)殖牲口的排泄物的污染。目前，新加坡半數(shù)以上的面積都是受保護或者部分受保護的。到2009年，這個面積還將會上升到三分之二。
海水淡化技術(shù)正在成為擴大和多樣化可獲得水源的重要途徑，在2005年，投資11.9億新元的Tuas海水淡化工廠正式成立，該海水淡化工廠完全由當?shù)厮畡?wù)公司Hyflux管理，也是新加坡第一個自主設(shè)計、建造和操作的海水淡化工廠。其淡化流程采用的是先進的雙向滲透技術(shù)。工廠運行第一年，海水淡化的花費是每立方米淡水0.78新元
新加坡水的供應(yīng)通過收集、處理和廢水再利用等措施得到了增加。新加坡實現(xiàn)了100%的下水道的連通，所有的污水都得到了收集和處理。新加坡也許是世界上少有的幾個使用再生水的國家，污水通過先進的雙向滲透膜和紫外線消毒技術(shù)處理以后成為再生水，這些處理以后的再生水主要供給工業(yè)和商業(yè)用水戶，因為這些部門對再生水水質(zhì)的要求不高。新加坡目前有三個工廠在生產(chǎn)再生水。
新加坡的公用事業(yè)局最近表彰了該國的最大的再生水工廠，因為通過第一年該廠的運行，其再生水的費用為每立方米再生水0.3新元，遠遠低于國外海水淡化的花費。該國對再生水的接受程度也在不斷提高。
水源獲得擴展的另一個途徑是減少不可計量的水損失，例如由滴漏、滲透造成的實際損失等，以及不精確的水表造成的一些用水無法計量等。不像亞洲的南部和東南部的國家，新加坡還沒有發(fā)現(xiàn)供水系統(tǒng)的非法連接，例如偷水等。
在1990年，新加坡的水資源的不可計量損失占總量的9.5%，即使是這個水平也可能是世界上不可計量損失最少的水平。然而，新加坡的公用事業(yè)局最近幾年已經(jīng)通過努力將這個數(shù)字降為5%左右。將水資源的不可計量損失控制在這個水平世界上其它國家望塵莫及。作為對比，英國的英格蘭和威爾士的水資源的不可計量損失也是新加坡的二倍，而在亞洲的一些城市中心地區(qū)的不可計量損失則可能達到40%到60%。
水需求管理
為了同時保證水資源的多樣性和可擴展性，新加坡的公用事業(yè)局制定了對水需求進行了深層次的管理制度。對于1997-20的的水資源稅收政策有利于我們理解新加坡的水需求管理。
在1997年7月以前，每月用水量少于20立方米的家庭用水征收的稅收是0.56新元/立方米，用水量在20到40立方米之間的家庭用水征收水費的標準是0.8新元/立方米，月用水量超過40立方米的家庭征用水和非居民用水收水費的標準都是1.17新元/立方米。
原則上，家庭用水每月接近40立方米和非家庭用水都征收1.17新元每立方米的水費。對于家庭用水，每月如果超過40立方米，則水費將會達到1.4新元每立方米，要比同量的非居民用水高。
在新加坡，政府對水資源除了稅收水費以外，還要征收水保費（WCT）用于該國水資源保護方面的建設(shè)，月用水少于20立方米的用戶免收水保費，月耗水超過20立方米的用戶稅收水費15％的水保費。
2000年7月以后，水保費又有了新的調(diào)整，上升為水費的30％，然而，如果居民水耗水量超過40立方米，則水保費將上升為水費的45％。換句話說，就是新加坡對居民的用水需求有著經(jīng)濟杠桿的調(diào)控作用。
在新加坡，用水戶除了交納水費、水保費以外，還要交納污水處理費和清潔費，是一項法定性的收費，用于進行污水處理和對現(xiàn)行排污系統(tǒng)進行維護和保養(yǎng)的費用。以1997年以前都是每立方米0.1新元，2000年以后上漲到每立方米0.3新元。
統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，在1995-2004年間，新加坡的居民用水需求呈現(xiàn)出一個穩(wěn)步下降的趨勢，且2004年比1995年降低了11％，同時居民的月水費上漲了一倍，這說明政府新制定的水資源政策對控制居民的用水需求有著直接和明顯的影響。這種影響是有利于該國的水資源的發(fā)展的，從1995年到2000年用水需求從4.03億立方米增加到4.54億立方米，上面介紹的水資源管理策略使得這種上升的用水需求降到2004年的4.4億立方米。
出于水資源取費的公平和合理，政府對低收入家庭還進行了政策上的幫扶，居住兩室或者一室的家庭在水費的征收方面可以得到較多的折扣，尤其是在經(jīng)濟比較緊張的時代，特別困難的家庭還能從該國的社區(qū)發(fā)展青年和運動部門獲得相應(yīng)的資助。
總的來說，新加坡的公用事業(yè)局所執(zhí)行的水需求調(diào)控政策有很多優(yōu)點，大致有以下幾點：
①新加坡的水稅收不像其它國家那樣有專門針對低收群體的“底線”，這些國家制定“底線”的考慮主要是對于那些沒有支付能力的人對于生存用水的需求，制定這種“底線”的缺點在于容易使一些有支付能力的人消耗同樣多的水。②不能支付水稅收的低收入群體能夠從政府那里得到一定的目標津貼，這個政策對社會經(jīng)濟方面很有效益，不是將津貼轉(zhuǎn)變?yōu)榻o每個居民一定的水量，而不考慮每個居民的實際經(jīng)濟承受能力；③當居民的月用水量超過40立方時，收取的水費和非居民用水相等，也就是與工業(yè)用水和商業(yè)用水相同價格的水費1.17新元每立方米進行收取，換句話說，就是商業(yè)和工業(yè)用水不對居民進行補貼，和其它很多國家的做法正好相反。④對所有的用水戶收取水費30％的水保費，對于月用水超過40立方米的用水用水戶收取從30％到50％的水保費，這對促進用水戶節(jié)約用水和從總體上控制水需求有著重要作用。⑤水源的排污費主要用于污水的處理和公共排污管理的維護和保養(yǎng)等方面，對所有居民按每立方米0.3新元收取，對于非居民用水收取的污水排放費是居民用水的兩倍，因為對非居民排放的污水的處理有著更大的難度和花費。新加坡還對每個用水點收取每月3新元的清潔費。⑥新加坡收取的水稅主要用于水資源系統(tǒng)的維護和對新興項目的投資，然而這部分資金是由政府操作而不是公用事業(yè)局。
3.管理特點
新加坡的水資源供應(yīng)和污水處理系統(tǒng)無論在表現(xiàn)形式、透明度和效能等方面都是可以效仿的。新加坡的公用事業(yè)局的管理經(jīng)驗值得世界上的發(fā)達國家和發(fā)展中國家學習。這里僅列幾點：
高薪高報酬
水資源管理機構(gòu)在社會、政策和法制的規(guī)定下動作，其效能體現(xiàn)在員工的積極努力和有科學的管理等方面，在人力資源管理方面，新加坡的公用事業(yè)局與亞洲其它國家的水資源管理部門有著許多獨道之處：很多亞洲的水資源管理機構(gòu)和服務(wù)部門的人力資源管理功能缺乏，例如存在人員聘用和報酬等方面的不和諧現(xiàn)象，造成了以下一些不良問題：①職員，包括一些高級管理者，他們常常是由于政治原因而被任職的，而不是憑他們的管理能力或者技術(shù)技能。②管理者常常缺少管理技能，即使他們擁有管理權(quán)限，常常管理不當。③機構(gòu)雍腫，主要是由于政治影響和裙帶關(guān)系造成的。雍腫的機構(gòu)沒有高的效率，職員的士氣低下。④水資源管理機構(gòu)專家職員得不要市場價格的報酬，通常是他們的收入比市場自由存在的水務(wù)公司要低2-3倍，這意味著國家的水資源管理機構(gòu)對真正的水資源管理人才或者有水資源技能的人缺少吸引力，還造成一些管理機構(gòu)的職員加班掙取額外的收入，或者造成行政腐敗等。⑤多數(shù)水資源管理機構(gòu)被水利工程師們撐控，其它職業(yè)結(jié)構(gòu)，例如會計、管理者、社會科學工作者、信息工程師缺乏，非工程人員難以加入。
總之，管理不當、機構(gòu)雍腫和提撥的論資排輩以及政治牽連致使他們不可能招聘到好的員工，即使一些優(yōu)秀人才被招聘，也很難留住，因為這些國家的水資源管理機構(gòu)缺少滿意的工作，或者工作環(huán)境低劣，或者對于職員好的表現(xiàn)沒有獎勵機制等。
新加坡的公用事業(yè)局通過競爭性報酬和獎勵機制克服了以上這些缺點。職工的薪酬和獎金都比國家的民事基準高出很多，也比市場其它私有的水務(wù)公司的報酬也要高出很多。此外，新加坡的公用事業(yè)局還推出一系統(tǒng)有力措施，包括對員工進行職業(yè)培訓(xùn)、良好表現(xiàn)的獎勵機制以確保水資源管理隊伍的良好發(fā)展，所以新加坡的水管理行為會成為世界上做得比較好少數(shù)幾個國家之一。
反腐敗
腐敗在亞洲其它國家具有區(qū)域性，然而，新加坡的公用事業(yè)局卻采取了多種措施控制了這種現(xiàn)象，包括對員工進行管理典范和管理規(guī)則的培訓(xùn)、有效的內(nèi)控程序、定期審計和對有可能產(chǎn)生腐敗問題的及時處理等。公用事業(yè)局的職員要定期述職，述職內(nèi)容必須包括資產(chǎn)變動情況、投資情況和廉潔情況等方面。公眾對水管理官員的腐敗現(xiàn)象的報怨可以直達新加坡反腐調(diào)查局，公用事業(yè)局在國家級的反腐法律法規(guī)的監(jiān)控下運作。
總之，由于新加坡具有較高的薪酬報答、功能完備的機構(gòu)和很強的反腐文化，腐敗在公用事業(yè)局沒有立足之地。
高度裁決權(quán)
水資源管理機構(gòu)缺少一些重大事項的自我裁決權(quán)是困繞亞洲一些發(fā)展中國家的一個基本性問題，由此產(chǎn)生一些影響水資源管理機構(gòu)效能的其它問題。
亞洲一些城市在水資源方面所面臨的一個基本問題是水稅的征收標準一般由選舉產(chǎn)生的官員決定，這些官員往往出于維護用水戶的既得利益角度出發(fā)，傾向于較低的水稅收。較低的水稅收不利于水資源的管理，實際上較低的水稅收與不斷改進的水計量系統(tǒng)是不相稱的，因為用于水計量改進系統(tǒng)的花費已經(jīng)超過了較低的水稅收所得，低水稅問題的長期累積效應(yīng)將會更加嚴重。此外，政府官員傾向于對居民用水水費的收取人為設(shè)定得比較低，并且通過對工業(yè)用水和商業(yè)用水收取較高的水稅來補償。例如，根據(jù)世界銀行（WorldBank）的調(diào)查統(tǒng)計，在印度居民用水用掉了90％的水源，然而所獲得的國家稅收只占20％。居民用水通過工業(yè)用水和商業(yè)用水進行了高額的補償。
與這種情況相反，新加坡的公用事業(yè)局通過具有高度的裁決、自治權(quán)，和堅實的政治和公眾的支持，避免了類似情況的發(fā)生。從1997年到2000年，新加坡的水稅收數(shù)量在合理有序地上升。這種水稅收的合理抬升不僅降低了居民的月用水需求，也增加了公用事業(yè)局的收入。使他們有足夠的資金進行現(xiàn)有系統(tǒng)的維護和操作，也能夠?qū)ξ磥硐到y(tǒng)進行投資。
其它發(fā)展中國家的水資源機構(gòu)由于缺少必要的自決權(quán)，結(jié)合其它一些相關(guān)因素，水資源管理實體所獲得用于水供給和水衛(wèi)生的資金在逐年減少。從1988年的34％降到1991年的10％，到1998年只有8％。使其它所有水資源管理行為都受到了損失。新加坡的管理經(jīng)驗表明：給予水資源管理機構(gòu)一定的裁決權(quán)和自治權(quán)和其它一些必要的環(huán)境條件，不僅在經(jīng)濟上對這些水資源管理實體是可行，也有利于這些實體進行其它的項目活動。
不像亞洲的其它水資源管理實體，新加坡的公用事業(yè)局充分利用私有水務(wù)公司。早期，就利用私有水務(wù)公司進行海水淡化和污水處理再利用。另外，一些水事的特殊活動往往源于這些私有水務(wù)公司。根據(jù)亞洲發(fā)展銀行2005年11月的報告，在過去的四年，約27億新元的水事相關(guān)活動資金來源于這些私有公司，在緊接著的兩年還將有9億新元的資本投入來改進他們的水資源服務(wù)。
4.對我國的啟示
不管用什么標準來評論，新加坡的公用事業(yè)局在水資源的管理方面都可以算得上是名列前茅，位列世界上水資源管理實體數(shù)的5％的幾個少數(shù)幾個較好國家之中。
總的來說，其管理有以下幾點突出成果①100％的人口能夠獲得健康飲用水和衛(wèi)生條件；②整個的供水系統(tǒng)，從水廠到用水戶，都100％地安裝了水計量系統(tǒng)；③在2004年，不可計量的水量損失只有5.18％；④在2004年，為每個新加坡公用事業(yè)局的職員提供服務(wù)的資金帳戶數(shù)為376個；⑤2004年的水稅收的收取率達到99％；
以上一些統(tǒng)計表明：新加坡的公用事業(yè)局在管理總體的水循環(huán)方面有了革命性的進步。作為一個缺水的城市國家，新加坡在水管理方面已經(jīng)取得了顯著的進展。新加坡建立了世界級的城市衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施。使100％的人口享有清潔飲用水和衛(wèi)生保健條件。公用事業(yè)局執(zhí)行綜合的水事務(wù)職責，并制訂國家水資源發(fā)展戰(zhàn)略，并得到了政府的強力支持。公用事業(yè)局職能的擴大，使它能夠聯(lián)合土地規(guī)劃與水資源利用等部門進行水污染控制和城市集水區(qū)管理，效率有了很大提高，確保了高的水質(zhì)，并使集水區(qū)面積逐步擴大。通過技術(shù)革新，進行廢水回用和海水淡化擴大了水資源范圍。鼓勵私人投資的水務(wù)公司加入到水設(shè)施商業(yè)活動中，進一步改善了投資效率，促進了地方水工業(yè)的發(fā)展。
這些革命性的舉措有很多可以為中國所借鑒。特別值得關(guān)注的有以下幾個方面：
①確保了100％的人口能夠獲得健康飲用水和衛(wèi)生條件。并通過污水處理后的回用、海水淡化、增大集水區(qū)等手段，來實現(xiàn)水源多樣化。
②公用事業(yè)局通過實行高薪高報酬制度、反腐敗制度和擁有較高的裁決權(quán)等方式來有效地管理水資源。除水資源管理和供水外，還擴展到包括廢水處理和回用、洪水控制和廢水系統(tǒng)等領(lǐng)域。這樣的綜合性水管理機構(gòu)使得行政管理效率大大提高。
③實施了廣泛的經(jīng)濟手段，如多樣化的水費的收取、用于維護排污管道的取費、清潔取費等，鼓勵使用再生水系統(tǒng)、節(jié)水減免稅、超標排污罰款、鼓勵私有公司投資和加入水設(shè)施商業(yè)活動等，都發(fā)揮了非常好的效果
④形成了全方位的管理模式，尤其是通過公用事業(yè)局對水資源管理與綜合土地規(guī)劃的協(xié)調(diào)，使兩者結(jié)合起來，使得水資源的管理更具有可操作性，例如在擴大集水區(qū)管理方面。
⑤強有力的公共宣傳和教育，強化公眾的水資源和環(huán)境方面的意識。特別值得注意的是，在強化了公眾意識后，采取嚴格執(zhí)法來具體落實相關(guān)的法律法規(guī)，因而效果十分顯著。
⑥完美的水資源管理方面的法律法規(guī)體系，而且特別強調(diào)法律的嚴格實施。大的方面包括水資源管理、水污染防治，甚至是反腐敗等方面，都取得了非常好的效果。
⑦投入巨資在水處理技術(shù)方面進行研發(fā)和深層次的研究，比如在海水淡化、污水收集和處理、水庫聯(lián)調(diào)、水源擴展等方面，都取得了良好的效果。
