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2025年07月19日
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中國的“政治城市化”
我們先從“城市人口增長”看中國的城市化進程。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)表明，中國城市戶籍人口占總人口的比例從1990年的27％上升到了1999年的34％。這個比例在2008年又進一步增加到46％（見圖一）。另外，此期間有大量農村戶籍人口轉移到城市居住和工作。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，2000年-2008年間，約有8100萬的農民到城市打工。
從“城市土地面積拓展”看，可以發(fā)現(xiàn)同樣的趨勢，即中國的城市化進程從上世紀90年代中后期開始加速。在這里，1995年是一個重要的分水嶺：此前，中國的城市面積增長緩慢；此后，城市面積占國土總面積的比重開始持續(xù)增長。
中國的城市化帶有明顯的政治色彩。換句話說，在中國的城市化進程中，市場作用不明顯，而地方政府在推動城市化過程中占主導地位。我創(chuàng)造了一個新名詞——“政治城市化”，以強調政治力量對中國城市化的影響。
中國的“政治城市化”有多種表現(xiàn)：首先，中國政府維持了上世紀50年代建立的戶籍管理制度，同時積極推動勞工市場的自由。這種做法的結果就是創(chuàng)造了一支沒有任何社會權利的龐大勞工隊伍。農民可以相對自由進城打工，但他們不能享受任何城市福利。戶籍制度設定了中國城市化的基本格局，阻礙了城市化的正常進程。
其次，土地國有制為政府進一步影響城市化進程創(chuàng)造了條件。在中國，由于土地是國有的，政府擁有土地的支配權，因此政府可以通過控制土地直接操縱和影響城市化進程。從2000年起，各級地方政府被授予土地征用權：它們可以“城市發(fā)展”的目的，征用農村土地。這就大大加強了地方政府對土地資源的控制，對城市化進程進行干涉，并從中獲取最大利益。
除了通過以上兩種政治設置（戶籍制度和土地國有制）影響城市化，中國政府上世紀90年代以來的主要經濟政策，也間接影響了中國的城市化進程，影響著農民向城市流動。一方面，中國政府在上世紀90年代對農村實行了一系列的抑制性政策，導致了農村的整體凋敝。這些政策包括減少農村財政支出、打壓農村非正式金融、壓制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，使農民失去了在家鄉(xiāng)謀生的機會。在打壓農村發(fā)展的同時，中國政府大力促進城市發(fā)展，投資城市基礎設施建設，修建高樓大廈，為引進外資設立各種優(yōu)惠條件。這些政策逐步導致了城鄉(xiāng)差距的擴大。城市和農村的巨大反差最終逼迫大量的農民背井離鄉(xiāng)，去城市打工，形成了中國特色的農民工群體。
中國城市化深深的政治烙印，使其擁有很多反常特征。
“城市化”需要“去政治化”
一般來講，城市化的一個經濟定義就是消費增加。但中國出現(xiàn)相反的現(xiàn)象。世界銀行提供的有關數(shù)據(jù)表明，上世紀90年代以來，中國家庭消費占GDP的比值總體呈下降趨勢，這種趨勢在2000年以后表現(xiàn)更加明顯（見圖二）。具體說來，在1990年，家庭消費占GDP的比值達到了47％，而這個比值在2007年下降到了32％。
圖二也進行了國別比較。通過中國和美國之間的對照，我們發(fā)現(xiàn)中國家庭消費占GDP的比重比美國低了20％到30％。事實上，中國這個比例不僅僅落后于美國，也比日本、韓國、印度、巴西和南非等國家低20％左右。
中國城市化沒有提高消費水平，這可以從中國“三大消費群體”——市民、農民和農民工身上找原因。就城市戶口居民和農村戶口居民而言，相對于中國城市化規(guī)模和中國快速的GDP增長，中國的城市化并沒有顯著提高他們的收入。根據(jù)國家統(tǒng)計局的家庭收入調查數(shù)據(jù)和GDP增長數(shù)據(jù)比較，城市居民和農村居民個人收入增長速度自1990年后遠遠落后于GDP增長。由于收入沒有明顯提高，我們不能期待市民和農民能夠提高消費水平。
對于農民工群體，情況要復雜一些。從2009年和2010年，我和中山大學、《南方都市報》發(fā)起的對廣東省農民工的調研結果看，農民進城打工，確實能夠比他們在農村務農有更高的收入，但這個提高是一次性的，并沒有形成持續(xù)提高的預期，而人的消費是取決于現(xiàn)時收入和對將來收入預期的。這次研究同時表明，農民工并沒有提高消費水平。
為什么農民工提高了收入水平，卻沒有提高消費水平呢？一方面，農民工的收入增長有限，農民工的收入提高是“一次性”而非“持續(xù)性”的。這種收入提高僅僅發(fā)生在一個農民向農民工轉變的時候，一旦這種轉型完成之后，工資就不漲了。另一方面，對于工作不穩(wěn)定的預期，促使農民工把大量收入用于風險性儲蓄。中山大學的調研表明，廣東地區(qū)農民工的儲蓄率高達40％，有的達到60％，這個數(shù)字比全國平均水平要高出25％。
其次，中國的“政治城市化”沒有帶來服務業(yè)的發(fā)展。從服務業(yè)的發(fā)展總量來看，中國的服務業(yè)占GDP比重低于世界的平均水平。英國、法國、德國、俄羅斯、巴西、韓國的服務業(yè)在國內生產總值中的比重超過了60％，而中國至2008年的服務業(yè)比重還只有40％。
從發(fā)展速度看，中國的服務業(yè)增長遠遠落后于GDP的增長速度。從服務業(yè)占GDP的比重來看，1985年到2007年的二十幾年間，雖然這個比例增長了約10個百分點，但中國服務業(yè)增長恰恰在中國城市化加速期間（2000年后）停滯不前（見圖三）。也就是說，中國的城市化是服務業(yè)發(fā)展的障礙而不是服務業(yè)發(fā)展的機遇。
再次，中國的“政治城市化”也沒有帶來公共服務的提高。一般來說，城市化能夠促進公共服務的供給，降低公共資源提供的成本。我們知道，公共服務的確是有固定成本，但因為城市人口密度比較高，所以城市里公共服務的人均成本就比較低。舉一個簡單的例子，有30個學生你需要一個老師,但你有三個學生也需要一個老師。固定成本是一樣的,而平均攤在每個學生身上的成本就大大降低了。
由于城市提供公共產品或服務（如教育、醫(yī)療、失業(yè)保障）的人均成本比較低，政府本應該更傾向于在城市提供公共產品，市民也能因此享受到物美價廉的公共服務。這就解釋了為什么在美國窮人集中在大城市居住。對于窮人而言，住在城市里的生活費用雖然相對較高，但是他們能夠享受到更多的公共資源。從這個邏輯出發(fā)，我們不難理解為什么在美國有很多窮人會選擇大城市（比如紐約）生活了。
然而，中國的城市化并沒有提高公共產品或服務的供給，也沒有讓更多的人享受到城市里的公共產品和服務。以農民工為例，由于中國的戶籍制度是與居民福利掛鉤的一整套系統(tǒng)，中國的農民工即使到了城市里，也難以享受到城市的公共資源，如義務教育的機會和相應的醫(yī)療保障。農民工難以獲得城市公共產品和公共服務，是他們選擇高儲蓄和低消費的一個根本原因。在中山大學和《南方都市報》對廣東省的農民工調研中，當問到為什么他們要存錢時，最大比例的回答是，擔心自身的醫(yī)療保障和子女的教育問題。
中國城市化的反常特征帶來了種種問題。從宏觀上講，中國的“政治城市化”造成了國家經濟結構的失調，生產和消費不對等。一方面，農民工群體形成了巨大的生產力量，他們的生產效率非常高，這為中國經濟發(fā)展帶來了巨大的產出效應。另一方面，農民工群體并沒有形成同等的消費力量。由于戶籍制度和土地國有制的限制，農民工不能享受到城市各種福利，也不能通過土地增值獲得收益。在一個缺乏相應補償機制的社會里，面對中國社會轉型帶來的種種風險和不確定性，農民工群體只能選擇把他們收入的很大一部分用于儲蓄。農民工的消費不力，使其難以參與擴大中國的內需。中國的“政治城市化”擾亂了市場節(jié)奏，導致了中國經濟內部失衡和外部畸形依賴出口。
中國的“政治城市化”造成了中國服務行業(yè)的衰弱。政治力量對城市化進程的過度干預（如復雜的行政審批和嚴苛的市場準入機制），人為地抑制了服務行業(yè)的發(fā)展，使服務行業(yè)在近20年增速緩慢。
我們知道，服務行業(yè)是最能創(chuàng)造就業(yè)機會的。從服務行業(yè)本身來說，其就業(yè)彈性很高，接近0.75。服務業(yè)每增加1個百分點，就可以新增700萬個就業(yè)崗位。
另外，從產業(yè)間比較也可以說明問題：對服務業(yè)投入1萬元，可以提供7個－8個就業(yè)崗位，而同樣的投入在第一產業(yè)只能新增1個就業(yè)崗位，在第二產業(yè)中可解決約1.7個人員就業(yè)。因此，減少政府對城市化進程的干預，促進服務業(yè)的發(fā)展，是創(chuàng)造就業(yè)機會、提高就業(yè)量的現(xiàn)實選擇。
要解決中國經濟失衡問題，要促進中國的社會穩(wěn)定，政府必須從“政治城市化”向“市場城市化”過渡。這要求政府改革戶籍制度，取消城管，用土地紅利為中國人提供教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護、食品安全、建筑安全等公共產品。但一個難題是，沒有政治改革，中國可能很難會有真正由市場推動的城市化。
黃亞生為美國麻省理工學院斯隆商學院教授
