高新民：以換屆為契機(jī)提升干部選任科學(xué)化水平
時(shí)間：2011-06-10 10:33:39
來(lái)源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)
中國(guó)共產(chǎn)黨在政治體制中居于核心地位，各級(jí)黨委換屆工作影響到各地發(fā)展大局，因此，把什么人選拔到各級(jí)黨委來(lái)，事關(guān)干部隊(duì)伍建設(shè)和黨的事業(yè)的持續(xù)性。以黨委換屆為契機(jī)促進(jìn)干部制度改革，進(jìn)一步提高選拔任用干部的科學(xué)化水平，是中國(guó)政治中值得高度重視的問(wèn)題。
以改革的態(tài)度反思干部人事制度改革中的新問(wèn)題
近些年來(lái)，黨對(duì)干部選拔任用制度進(jìn)行了改革，民意測(cè)評(píng)、民主推薦、競(jìng)聘上崗、干部公示制等在各地普遍推行，已經(jīng)成為選拔任用干部工作的常態(tài)。黨委換屆工作傳承著黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)干部制度改革的成果，但是對(duì)于改革中出現(xiàn)的一些新問(wèn)題也需要高度關(guān)注并以積極的姿態(tài)加以解決。
第一，關(guān)于干部制度的分類(lèi)改革。近年來(lái)，在發(fā)展社會(huì)主義民主的態(tài)勢(shì)下，各行各業(yè)都以擴(kuò)大民主為價(jià)值取向進(jìn)行了選拔任用干部的改革。加大干部制度改革民主化取向是符合時(shí)代潮流的，對(duì)于某些崗位來(lái)說(shuō)——例如黨委——是必需的授權(quán)形式。但在某些行業(yè)、部門(mén)和地方改革中，出現(xiàn)了應(yīng)該選舉的領(lǐng)導(dǎo)職位由形式主義的選舉產(chǎn)生，不該選的卻以唯票的“選舉”方式推薦干部，導(dǎo)致某些干部不敢干事、不敢管理。實(shí)際上，不是所有的干部任用都需要選舉。世界上用人制度五花八門(mén)，但從根本上講無(wú)非有兩大類(lèi)：一是選舉類(lèi)；二是任命類(lèi)（人與事）。一般說(shuō)來(lái)，在代表大會(huì)制和委員會(huì)制的機(jī)構(gòu)及政府中的政務(wù)類(lèi)干部（負(fù)有政治責(zé)任的行政首長(zhǎng)，如縣長(zhǎng)、市長(zhǎng)等）需要選舉，而職能部門(mén)的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的崗位不需要選舉。對(duì)不同類(lèi)型的干部需要有不同的改革方案，需要確定選舉制干部和任命制干部的邊界。雖然中央早在2000年出臺(tái)的《深化干部人事制度改革綱要》中規(guī)劃了黨政干部、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人“三支隊(duì)伍”改革的重點(diǎn)及方向，并且，近年來(lái)各地也切實(shí)加強(qiáng)了“三支隊(duì)伍”建設(shè)，但是從干部選拔任用的總體工作來(lái)看，還缺乏科學(xué)的干部分類(lèi)管理的細(xì)則，缺少對(duì)不同類(lèi)型干部的有針對(duì)性的選用辦法。如果我們把黨政機(jī)關(guān)選拔干部的模式“一刀切”地推廣到其它帶有不同特點(diǎn)的行業(yè)，如經(jīng)濟(jì)組織、科研院所，就搞混了不同干部的授權(quán)邊界，其實(shí)是增加了干部選拔任用的成本，與科學(xué)化的要求并不一致。
第二，關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)上崗。競(jìng)爭(zhēng)上崗是改革開(kāi)放以來(lái)的新舉措，對(duì)于年輕同志、特別是平時(shí)沒(méi)有進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)視野的同志，是一個(gè)相對(duì)公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，競(jìng)爭(zhēng)上崗已經(jīng)成為選拔任用干部的重要途徑。但是也存在一些問(wèn)題需要引起注意，否則將會(huì)影響到干部選拔任用工作的整體科學(xué)性。一般說(shuō)來(lái)，競(jìng)爭(zhēng)上崗要經(jīng)過(guò)公布職位、動(dòng)員報(bào)名、資格審查、筆試面試、民主測(cè)評(píng)、組織考察、決定任命等程序，歷時(shí)較長(zhǎng)，工作量大，成本較高，且公信度依據(jù)各地操作不同而呈現(xiàn)不穩(wěn)定之態(tài)。主要表現(xiàn)為：有的操作方法還不夠規(guī)范，還缺乏具體的細(xì)則，“以分定人”、“重知識(shí)、輕能力”等問(wèn)題不同程度地存在。還有的地方反映：“縣委書(shū)記考不過(guò)省廳的處長(zhǎng)；省廳處長(zhǎng)考不過(guò)大學(xué)副教授”；報(bào)考的資格條件過(guò)于寬泛，缺少科學(xué)性等等。在這里，科學(xué)性是依據(jù)行業(yè)崗位特點(diǎn)而設(shè)定的，有的崗位需要以政績(jī)為主，有的崗位需要以民意為主，“逢崗必考”、“逢崗必競(jìng)”只是在某些特定崗位上才能起到最佳效應(yīng)。
第三，關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)意志與合法性程序。不少單位反映，現(xiàn)在的選拔任用干部，還是“一把手”權(quán)力過(guò)大，以“合法”形式體現(xiàn)“一把手”意志。雖然現(xiàn)在通行常委會(huì)或全委會(huì)“票決制”，在某些方面、某種程度上限制了“一把手”的權(quán)力。但在實(shí)際生活中，“一把手”仍可以在多個(gè)環(huán)節(jié)起到重要的影響和作用。比如，在競(jìng)爭(zhēng)上崗中對(duì)報(bào)名資格的限定，在確定人選環(huán)節(jié)中通過(guò)“個(gè)別醞釀”等形式以及在民主推薦、民意測(cè)評(píng)中發(fā)揮“引導(dǎo)”作用，等等。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)生活很復(fù)雜，應(yīng)該承認(rèn)有些單位在用人方面搞得比較好，但這種“搞得好”還是依賴(lài)于“一把手”的素質(zhì)。如果“一把手”民主素質(zhì)高，該單位該行業(yè)在用人方面的民主程度就高一些，群眾滿(mǎn)意度也高一些。但如果“一把手”民主素質(zhì)低，在用人方面的民主程度就低，甚至以民主的形式體現(xiàn)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的意圖。
第四，關(guān)于“人事”安排與人崗相宜。選拔任用干部，本應(yīng)是根據(jù)工作需要、崗位特點(diǎn)和干部的能力特長(zhǎng)等多方面因素綜合考量的結(jié)果，但現(xiàn)實(shí)中有時(shí)會(huì)出現(xiàn)把干部調(diào)整當(dāng)作一種人事待遇上的“安排”，不是依據(jù)崗位需要和干部的能力特長(zhǎng)進(jìn)行選拔任用。既是“安排”，那么，該人選是否勝任新的崗位，是否能在崗位上作出應(yīng)有的業(yè)績(jī)來(lái)，則處于次要的考量地位。解決問(wèn)題的出路是職務(wù)與職級(jí)并行，對(duì)于工作年頭長(zhǎng)、資歷老的某些人可以安排其職級(jí)，但對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)確需按照德才兼?zhèn)洹⑷藣徬嘁说脑瓌t選拔干部，否則，到了重大事變與關(guān)鍵時(shí)刻，會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重問(wèn)題。
第五，關(guān)于對(duì)干部的考核考查。在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下，對(duì)干部的考核考查是十分必要的。但在實(shí)際工作中，出現(xiàn)了兩個(gè)方面的“不敢”：一方面，在現(xiàn)行組織生活不健全的情況下，單位內(nèi)部人對(duì)于某些領(lǐng)導(dǎo)的真實(shí)問(wèn)題不敢說(shuō)，唯恐遭到打擊報(bào)復(fù)；另一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部也擔(dān)心考核時(shí)群眾給自己打分不合格，于是不敢管理，不講原則，以種種方式給下級(jí)有投票權(quán)的人以各種好處，唯恐失去選票。說(shuō)到底，內(nèi)部人考評(píng)與內(nèi)部人選舉一樣，有利有弊。
提高干部選任科學(xué)化水平需要解決哪些問(wèn)題
從建設(shè)性視角來(lái)看，提高干部選拔任用工作科學(xué)化水平，需要解決幾個(gè)相關(guān)問(wèn)題。
第一，在整體規(guī)劃基礎(chǔ)上作細(xì)則研究。政治生活如同自然界一樣，是政治生態(tài)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都是相互制約、相互影響的。比如，當(dāng)基層公推直選產(chǎn)生一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者時(shí)，如果沒(méi)有對(duì)其上任后相應(yīng)的質(zhì)詢(xún)、罷免等措施，那么，其行為是否能夠兌現(xiàn)當(dāng)初選舉時(shí)的承諾，能否向選舉人負(fù)責(zé)，就只能依賴(lài)其自身素質(zhì)了。干部制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽涉到多方面的制度，單獨(dú)搞哪一方面的改革都會(huì)牽連到其他方面的制度和體制。因此，需要統(tǒng)籌解決，總攬全局、協(xié)調(diào)各方，作出綜合考量，然后分類(lèi)研究，從細(xì)則上作出規(guī)定，從有利于推進(jìn)黨內(nèi)民主、發(fā)展社會(huì)主義民主政治和鞏固黨的執(zhí)政地位的高度，科學(xué)地切實(shí)推進(jìn)干部制度改革。
第二，“黨管干部”的內(nèi)涵需要與時(shí)俱進(jìn)。在一些真正需要選舉的職位上，在一些允許組織推薦與群眾推薦相結(jié)合的職位選舉中，如果認(rèn)為組織推薦的干部沒(méi)有選上就是“黨管干部”失控，改革就永遠(yuǎn)無(wú)法真正向著擴(kuò)大民主、進(jìn)一步體現(xiàn)群眾意志方向發(fā)展。出現(xiàn)這種情況，一是要反思為什么組織推薦的人選沒(méi)有選上；二是要看組織沒(méi)有推薦但被群眾推薦選上的人選是否優(yōu)秀；三是民主的特點(diǎn)之一就是選舉結(jié)果有時(shí)帶有不確定性，但在常態(tài)的政治生活中，雖然真正優(yōu)秀的人不一定能夠選上，但有劣跡的人、品質(zhì)不好的人、在群眾中臭名昭著的人選不上的概率更大，這種結(jié)局是對(duì)其不確定性的補(bǔ)償。
筆者認(rèn)為，“黨管干部”應(yīng)體現(xiàn)為：一是制定干部政策。政策科學(xué)、符合中國(guó)國(guó)情，政策導(dǎo)向能夠引導(dǎo)出良好的風(fēng)氣，如近年來(lái)推行的向基層傾斜、強(qiáng)調(diào)基層履歷的政策，就是推動(dòng)干部下基層的進(jìn)步；二是規(guī)則科學(xué)、合理、公正、公開(kāi)，可操作，確保優(yōu)秀者能夠有機(jī)會(huì)有平臺(tái)公平地進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)；三是對(duì)干部的日常監(jiān)管到位，重選拔輕管理的局面需要扭轉(zhuǎn)。這些方面做到了，就是“黨管干部”實(shí)現(xiàn)了。
第三，明確界定選舉類(lèi)干部和任命類(lèi)干部邊界。對(duì)于選舉類(lèi)干部，初始提名權(quán)既可由組織提名，亦可由群眾提名，還可以個(gè)人自薦，最終以大多數(shù)人的認(rèn)同為依據(jù)而授權(quán)。同時(shí)，選舉制度需要科學(xué)化、民主化、規(guī)范化、程序化。這里包括：一是公開(kāi)（提名過(guò)程公開(kāi)、候選人背景資料公開(kāi)）；二是承諾（承擔(dān)責(zé)任）；三是投票（允許秘密投票，但計(jì)票過(guò)程公開(kāi)）；四是有嚴(yán)格的任期制；五是有相應(yīng)的彈劾、罷免制度規(guī)定，等等。
對(duì)于職能部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的任命類(lèi)干部，其授權(quán)來(lái)源于上級(jí)，可通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)減少跑官要官之類(lèi)行為。一是可以由領(lǐng)導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)班子公開(kāi)提名。現(xiàn)在某些地方用人機(jī)制改革，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)者署名推薦方式，是一種進(jìn)步。公開(kāi)提名本身就可以受到群眾監(jiān)督，所以還需提倡提名公開(kāi)化。二是在提名的基礎(chǔ)上進(jìn)行“民意測(cè)驗(yàn)”，既重視票數(shù)又不唯票數(shù)。當(dāng)然，如果“民意”太差，可以由組織部門(mén)或紀(jì)律檢查部門(mén)向提名者提出忠告或警告。三是提名者與被提名者政績(jī)捆綁在一起考核，如果被提名者任職后政績(jī)太差，提名者要負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。四是被提名者任職后出現(xiàn)黨風(fēng)廉政等方面的嚴(yán)重問(wèn)題，提名者要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。實(shí)事求是地講，任人唯親是難以完全避免的，關(guān)鍵在于要有體制、機(jī)制和方式等方面的種種手段來(lái)制約任人唯親。
第四，干部交流需要與選舉、民意對(duì)接。干部交流是一項(xiàng)重要制度，某些特殊崗位也的確需要交流，以防止干部長(zhǎng)期在一個(gè)地方、一個(gè)崗位上形成圈子，以至難以監(jiān)督。但對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的交流，如何同民意、選舉對(duì)接，還需要進(jìn)一步研究。選舉就意味著當(dāng)?shù)氐母刹咳罕娦枰獙?duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部有真正的了解，而上級(jí)調(diào)派的“交流”干部當(dāng)?shù)厝瞬⒉涣私猓枰白龉ぷ鳌辈拍鼙Ｕ掀洚?dāng)選，就意味著很難真正體現(xiàn)民意，也不可能是真正的選舉，一些地方的意見(jiàn)恰恰是由這種“做工作”引發(fā)的，并導(dǎo)致群眾、干部對(duì)民主選舉真實(shí)性的懷疑，反而損害了以擴(kuò)大民主為導(dǎo)向的干部制度改革聲譽(yù)。
第五，改革不能“一刀切”。中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，有些部門(mén)、地區(qū)的改革需要根據(jù)實(shí)際情況分階段進(jìn)行。黨政機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)組織、科研院所，均有不同，在改革的進(jìn)度上、運(yùn)作的方式上，不搞“一刀切”是重要原則。
