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2025年09月03日
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如果有一天，我老無(wú)所依，我的養(yǎng)老金，也養(yǎng)不了我。
中國(guó)老齡化最嚴(yán)重的上海，現(xiàn)在是三個(gè)在職人員供養(yǎng)兩個(gè)退休人員，早已遇上“老齡社會(huì)危機(jī)時(shí)點(diǎn)”。如果照此發(fā)展，20年后，上海的戶(hù)籍人口中，每個(gè)在職人員都得供養(yǎng)一個(gè)退休人員。
即使是現(xiàn)在，每年養(yǎng)老金的巨額缺口，也已成為上海市本級(jí)財(cái)政的一個(gè)巨大負(fù)擔(dān)。雖然各種改革方案正在陸續(xù)出臺(tái)，卻都無(wú)法根本解決問(wèn)題。
財(cái)政“黑洞”
上海市本級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼當(dāng)年養(yǎng)老虧空的錢(qián)，已突破百億，而且還在繼續(xù)增加。這已是財(cái)政支出項(xiàng)目里，僅次于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出的第二大項(xiàng)。
雖然人均GDP是全國(guó)平均的3倍，但占上海市退休人員89.12%的企業(yè)退休人員，養(yǎng)老金已低于全國(guó)社會(huì)保障的平均水平。
上海，這個(gè)中國(guó)老齡化最嚴(yán)重的城市，正竭力填著一個(gè)迅速擴(kuò)大，卻怎么也填不滿(mǎn)的財(cái)政窟窿。
這個(gè)窟窿是，從在職職工和所在公司收取的養(yǎng)老保險(xiǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠支付當(dāng)年退休人員的退休金。這個(gè)缺口在去年已經(jīng)首破百億關(guān)口。
2010年，上海市本級(jí)財(cái)政拿出107.43億元，補(bǔ)貼當(dāng)年上海城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金(下稱(chēng)養(yǎng)老基金)的收支缺口。這個(gè)補(bǔ)貼額僅僅4年就翻了一番——2007年為49.81億元。
此項(xiàng)補(bǔ)貼，目前已是上海市本級(jí)財(cái)政的支出項(xiàng)目里，僅次于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出的第二大項(xiàng)，其在年度財(cái)政支出里的比重，近幾年均在8%以上，且仍在繼續(xù)增加。
上海養(yǎng)老基金自2000年首次出現(xiàn)虧空后，近幾年迅速飆升，從2007年的49.55億元躍至去年的103.54億元。根據(jù)上海人保局的測(cè)算，今年這個(gè)虧空將增至110億元左右。
而在不久的將來(lái)——學(xué)界普遍認(rèn)為上海老齡化將達(dá)到高峰期在2030年左右，那時(shí)每10個(gè)人中就有4個(gè)是老齡人，差不多1個(gè)在職人員養(yǎng)1個(gè)退休人員——上海的養(yǎng)老基金缺口預(yù)計(jì)將可能高達(dá)每平300億元，這是今年年初在上海“兩會(huì)”上，上海市政協(xié)副主席，原分管副市長(zhǎng)胡延照在一場(chǎng)社會(huì)保障專(zhuān)題會(huì)議上透露的信息。
養(yǎng)老危機(jī)，已成為影響上海發(fā)展的最大難題。
早在2009年初的“兩會(huì)”上，來(lái)滬就任市委書(shū)記一年多的俞正聲，在和政協(xié)委員座談上海施政難題時(shí)，第一個(gè)就談到這個(gè)問(wèn)題?！皝?lái)上海之前，有若干同志對(duì)我講，上海錢(qián)多得很，用不完，我很高興?！彼f(shuō)，“來(lái)了之后發(fā)現(xiàn)，盡管看上去上海人均財(cái)力全國(guó)領(lǐng)先，但財(cái)政壓力極大，主要原因正是社保的嚴(yán)重穿底。”而養(yǎng)老資金缺口，正是“穿底”主要成因。
為了堵上這個(gè)財(cái)政窟窿，上海市本級(jí)財(cái)政必須保持較快增長(zhǎng)。然而，金融危機(jī)后正面臨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)痛苦轉(zhuǎn)型(擺脫房地產(chǎn)增長(zhǎng)引擎)的上海，正飽受GDP增長(zhǎng)乏力的困擾。最近幾年在國(guó)內(nèi)省份的GPD增速排名里，上海屢屢位列末端，2010年就是全國(guó)唯一一個(gè)GDP增速在10%以?xún)?nèi)的省級(jí)單位，這也必然對(duì)上海財(cái)政的增長(zhǎng)能力形成制約。
其結(jié)果就是，上海雖然人均GDP是全國(guó)平均的3倍，但占上海市退休人員89.12%的302萬(wàn)企業(yè)退休人員所拿，養(yǎng)老金的社會(huì)保障程度其實(shí)低于全國(guó)平均水平。
可以試想，上海一個(gè)退休工人，拿著不到兩千元的工資，在通脹連綿的當(dāng)下，要在這個(gè)消費(fèi)水平國(guó)內(nèi)領(lǐng)先的城市里生活，確實(shí)舉步維艱。
年初上海“兩會(huì)”時(shí)，人大代表、上海市老年基金會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)盧威曾向俞正聲當(dāng)面提出，2010年上海財(cái)政收入超過(guò)2800億元……在提高退休職工收入方面可以做得更好。而俞正聲只能苦笑著回答道：“社保是上?？沙掷m(xù)發(fā)展最頭疼的一個(gè)大問(wèn)題，現(xiàn)在不敢漲得太猛，請(qǐng)你們理解，已是咬著牙往上漲。”
補(bǔ)不上的窟窿？
讓更多的人繳更多的養(yǎng)老保險(xiǎn)，延長(zhǎng)退休年齡等措施仍不足以解決問(wèn)題，而讓國(guó)企紅利和土地出讓金補(bǔ)充養(yǎng)老缺口，又將阻礙國(guó)企和土地財(cái)政的改革。
為了彌補(bǔ)缺口，根據(jù)上海市人保局2011年的工作安排，今年的一個(gè)重要任務(wù)，是盡快把社保名下的一些土地等實(shí)物資產(chǎn)變現(xiàn)。據(jù)估測(cè)，這部分資產(chǎn)折現(xiàn)后，總計(jì)約80億元。
不過(guò)在復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院院長(zhǎng)彭希哲看來(lái)，這只是解決部分眼前的問(wèn)題，對(duì)養(yǎng)老基金長(zhǎng)期性缺口問(wèn)題而言，“杯水車(chē)薪”。
上海是中國(guó)最早變老的城市，早在1979年就已進(jìn)入老齡化社會(huì)，比全國(guó)要早二十年左右。這種“領(lǐng)跑”基于多重因素：比如相對(duì)較高的生活水平和醫(yī)療水平下的低死亡率，以及緊張的住房狀況和比較西化的思想觀念下的低生育率。
由于較早進(jìn)入老齡化社會(huì)，上海應(yīng)對(duì)養(yǎng)老危機(jī)的對(duì)策嘗試，其實(shí)也起步較早。
比如1993年社保改革之時(shí)，上海事業(yè)單位就被納入繳費(fèi)范疇，這比全國(guó)提早多年。此后若干年內(nèi)，上海不斷提高養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例，目前上海30%的比例，也比全國(guó)的28%高。
基于這些制度設(shè)計(jì)，“上海養(yǎng)老基金的再分配能力其實(shí)是(比別的地區(qū))更強(qiáng)的?！睆?fù)旦大學(xué)就業(yè)與社會(huì)保障研究中心副教授封進(jìn)表示。
不過(guò)，從1990年代中后期到本世紀(jì)早些年里，上海掌權(quán)者們，對(duì)社保問(wèn)題的關(guān)注，更多是如何巧手運(yùn)作，利用政策漏洞，讓這些巨額資金入市投資。其間，上海社保資金被投入房地產(chǎn)、高速公路和股票市場(chǎng)等領(lǐng)域，而紛繁復(fù)雜的社保投資有虧有贏，而參與其中的各色人等，則能在相關(guān)的灰色交易中穩(wěn)賺不賠。
直到2006年上海社保案的爆發(fā)，才揭開(kāi)了上海社保的亂象。上海養(yǎng)老基金的收支缺口問(wèn)題，急劇惡化。
2007年，上海社保領(lǐng)域的主題仍是對(duì)社保案“全面反思深刻剖析”以及改革內(nèi)控機(jī)制等。直到2008年初，上海市委把“建立健全保障資金可持續(xù)發(fā)展機(jī)制”，定為了“重要調(diào)研課題”，并交由上海人保局落實(shí)。
南方周末記者獲得的上海市政府文件顯示，當(dāng)年下半年，這個(gè)課題形成了幾項(xiàng)政策建議──擴(kuò)大新參保人群、適度延長(zhǎng)領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡、完善養(yǎng)老金增長(zhǎng)機(jī)制、設(shè)立多渠道籌資的儲(chǔ)備基金、建立保障資金的保值增值機(jī)制等。
這也是2009年來(lái)，上海陸續(xù)推出的養(yǎng)老制度改革措施的核心思路。
首當(dāng)其沖的就是讓更多的人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。
2009年下半年，上海方面接連拋出三個(gè)“通知”，一下把包括外來(lái)從業(yè)人員、外籍人員、獲得境外永久(長(zhǎng)期)居留權(quán)人員和臺(tái)灣香港澳門(mén)居民和“靈活就業(yè)”的本市居民的外省市戶(hù)籍配偶在內(nèi)的主要幾類(lèi)在滬工作生活的非戶(hù)籍人員，納入了上海養(yǎng)老基金繳費(fèi)范疇，這部分人口總數(shù)高達(dá)600萬(wàn)。
而在這之前，在上海需要繳納社保費(fèi)、享受“城?！贝龅耐鈦?lái)人口，只有大約20萬(wàn)人才居住證持有者。
此外，過(guò)去上海獨(dú)有的“鎮(zhèn)保”(覆蓋郊區(qū)失地農(nóng)民和郊區(qū)戶(hù)籍的工廠員工)和“綜合保險(xiǎn)”(外來(lái)務(wù)工人員)也將逐步納入“城?！狈懂?，這意味著這兩個(gè)總計(jì)超過(guò)200萬(wàn)人的群體，也將轉(zhuǎn)至養(yǎng)老基金所轄范疇，上海人保局等方面正在制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則。
胡延照曾公開(kāi)解釋稱(chēng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡的關(guān)鍵在于提高贍養(yǎng)比(即繳納社保人與領(lǐng)取社保人之比)，而擴(kuò)大新參保人群是提高贍養(yǎng)比最現(xiàn)實(shí)、最有效的措施。
目前上海的贍養(yǎng)比為1.5∶1，既三個(gè)在職人員養(yǎng)兩個(gè)退休人員，遠(yuǎn)低于2∶1 的“老齡社會(huì)危機(jī)時(shí)點(diǎn)”，如果照此發(fā)展下去，反考慮戶(hù)藉人口的話20年后可能會(huì)接近1個(gè)在職人員養(yǎng)一個(gè)退休人員。
今年年初，俞正聲曾在上海“兩會(huì)”上羨慕地表示，“廣東去年的社保結(jié)余是一千八九百億，什么道理呢？外來(lái)務(wù)工的年輕人多，把大批的社保都繳納在那里了，他不像上海老工人那么多，上海參加社保的人越來(lái)越少，戶(hù)籍又卡得很死，收的越來(lái)越少，支出的越來(lái)越多?！?/p>
不過(guò)，“擴(kuò)大參保人群”的政策，尚不能藥到病除。因?yàn)樯虾ｐB(yǎng)老基金繳費(fèi)比例已經(jīng)高于全國(guó)其他地區(qū)，全國(guó)企業(yè)和個(gè)人的總共繳費(fèi)比例是28%，而上海是30%，其中個(gè)人應(yīng)繳比例相同，都是8%，但上海企業(yè)應(yīng)繳的比例是22%，比其他地區(qū)多兩個(gè)百分點(diǎn)。這對(duì)企業(yè)而言，意味著大幅提高用工成本，而對(duì)并未打算長(zhǎng)久定居上海的諸多外來(lái)人員來(lái)說(shuō)，很多人更愿意多拿到現(xiàn)金。因此，政策剛一推出，就有企業(yè)找到記者，對(duì)此諸多抱怨。從上海人保局?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)看，上述政策推行后的2010年，上海新增繳費(fèi)人數(shù)49.18 萬(wàn)人，只比過(guò)去兩年的新增人數(shù)多了20多萬(wàn)。
在封進(jìn)看來(lái)，官方亦應(yīng)該考慮，通過(guò)適度下調(diào)繳費(fèi)比例，來(lái)擴(kuò)大繳費(fèi)人群。
從2010年10月開(kāi)始，上海開(kāi)始實(shí)施企業(yè)柔性延長(zhǎng)退休年齡的政策，符合一定條件的人員，男性可申請(qǐng)退休年齡延長(zhǎng)到65周歲，女性可延長(zhǎng)到60周歲，這也是全國(guó)第一個(gè)在延長(zhǎng)勞動(dòng)者退休年齡方面有所動(dòng)作的城市。
“延遲退休的效果是雙倍的，參與者一方面多繳一年社保，一方面少拿一年養(yǎng)老金?！迸硐Ｕ苷f(shuō)。
延長(zhǎng)退休年齡，中國(guó)尚有改革空間?，F(xiàn)在美國(guó)的退休年齡已經(jīng)到了67歲了，英國(guó)也剛剛?cè)∠?5歲的強(qiáng)制退休年齡。而中國(guó)目前法定的退休年齡，女性55歲，男性60歲。
但是，由于延遲退休可能引起最期望也最需要獲得養(yǎng)老金的社會(huì)底層人士的抵觸，去年在法國(guó)還引發(fā)了游行等抗議活動(dòng)，所以這項(xiàng)動(dòng)議在中國(guó)廣為學(xué)界推崇，但官方極為謹(jǐn)慎。上海也僅僅是“柔性”嘗試，因此很難在短期內(nèi)大范圍覆蓋。
而在“設(shè)立多渠道籌資的儲(chǔ)備基金”方面，據(jù)記者了解，上海市方面謀劃的是轉(zhuǎn)移部分國(guó)企和土地收益，來(lái)彌補(bǔ)養(yǎng)老基金的不足，并考慮以?xún)?chǔ)備基金的形式，委托專(zhuān)業(yè)投資機(jī)構(gòu)運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)保值增值的目的。
2010年年末公布的上海十二五規(guī)劃中，已明文寫(xiě)出，將促進(jìn)社?；鹂沙掷m(xù)發(fā)展，探索建立國(guó)資、財(cái)政和土地收益等多元投入的社保籌資機(jī)制。
據(jù)記者了解，2010年3月成立的上海國(guó)有資本管理公司，一項(xiàng)重要職能，就是為補(bǔ)充養(yǎng)老基金缺口，統(tǒng)籌國(guó)資收益。按照上海市國(guó)資委的計(jì)劃，這家公司將“專(zhuān)司市屬?lài)?guó)有控股上市公司國(guó)有股權(quán)統(tǒng)籌管理和市場(chǎng)化運(yùn)作”。
一位上海國(guó)資專(zhuān)家透露，上海市委打算，通過(guò)這個(gè)平臺(tái)，通過(guò)一定程度的國(guó)有股權(quán)減持，以快速實(shí)現(xiàn)收益來(lái)補(bǔ)充養(yǎng)老基金缺口。
彭希哲認(rèn)為，這個(gè)做法合乎情理，現(xiàn)在的養(yǎng)老基金缺口，一定程度是在替當(dāng)年的國(guó)企改革“減負(fù)”，現(xiàn)在這些早已擺脫了虧損，乃至有強(qiáng)大盈利能力的國(guó)企，理應(yīng)“還債”。
但這些計(jì)劃，均因牽涉到上海國(guó)企改革、國(guó)資重組等諸多利益糾葛，而面臨重重抵制，遲遲未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
至于土地收益方面，雖“土地出讓金用于補(bǔ)充社保缺口”等內(nèi)容今年年初已見(jiàn)諸報(bào)端，目前同樣還未見(jiàn)明朗進(jìn)展。
封進(jìn)表示，這些措施，雖然在短期內(nèi)有助于改善養(yǎng)老基金的現(xiàn)金流，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這無(wú)異于是把社保和國(guó)企收益、土地收益相捆綁，這種共榮關(guān)系，可能將加大這兩個(gè)領(lǐng)域的改革難度。
生育松綁
更長(zhǎng)遠(yuǎn)更重要的“窟窿”其實(shí)是人口。
上述諸多措施，更主要是集中在眼下的“補(bǔ)窟窿”問(wèn)題，但更長(zhǎng)遠(yuǎn)更重要的“窟窿”其實(shí)是人口。
在上海社科院常務(wù)副院長(zhǎng)左學(xué)金看來(lái)，雖然短期內(nèi)能吸收大量外來(lái)年輕人繳納社保緩解上海的問(wèn)題，但這并不解決老齡化的問(wèn)題，因?yàn)橹皇峭七t了(社保)問(wèn)題爆發(fā)的時(shí)間，因?yàn)檫@批人也有老去的一天，而這已不是社會(huì)保險(xiǎn)的變革所能解決的問(wèn)題，而是某種意義上的人口學(xué)的問(wèn)題。
而且，按照上海市人口計(jì)生委主任謝玲麗的話來(lái)說(shuō)，上海的生育水平已降至“極限中的極限”。她在2010年提供的數(shù)據(jù)稱(chēng)，2009年上海的總和生育率僅為0.83，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于被學(xué)界認(rèn)為過(guò)低的全國(guó)平均水平(1.4-1.5)。過(guò)去十八年來(lái)，由于生育率極低，上海戶(hù)籍人口持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)。
也正是基于這些原因，上海近幾年來(lái)一直在積極向上爭(zhēng)取計(jì)劃生育政策的開(kāi)放。如今，上海將成為國(guó)內(nèi)首批試點(diǎn)“單獨(dú)二胎”的地區(qū)之一。
所謂“單獨(dú)二胎”，是指夫妻雙方一人為獨(dú)生子女，即可生育二胎。相比較上?，F(xiàn)行的“雙獨(dú)二胎”的政策，進(jìn)一步松綁。在官方字眼里，稱(chēng)之為“微調(diào)”。
學(xué)界對(duì)開(kāi)放計(jì)劃生育政策的呼吁已有數(shù)年，中國(guó)人口和計(jì)劃生育委員會(huì)于去年啟動(dòng)這項(xiàng)試點(diǎn)政策的探索，有望年內(nèi)宣布實(shí)施。目前初步敲定的試點(diǎn)地區(qū)，除了上海，還有東北三省、浙江和重慶。
對(duì)此，上海市計(jì)生委只是謹(jǐn)慎回應(yīng)稱(chēng)，計(jì)劃生育政策調(diào)整事宜，是由中央統(tǒng)一宣布，在這之前地方無(wú)法作答。但由于計(jì)劃生育問(wèn)題歷來(lái)敏感，北京方面一直沒(méi)有正式公布。
不過(guò)按照彭希哲的觀點(diǎn)，就上海的情況而言，開(kāi)放“單獨(dú)”的效用有限。
這主要是因?yàn)楠?dú)生子女條件的限制，意味著這個(gè)政策主要覆蓋的是計(jì)劃生育政策實(shí)現(xiàn)以來(lái)出生的年輕人，大多在35歲以下。但這個(gè)群體，受制于高房?jī)r(jià)高物價(jià)等因素，生育二胎對(duì)他們而言，機(jī)會(huì)成本太高，因此意愿并不強(qiáng)烈。
社會(huì)的反應(yīng)與彭的觀點(diǎn)相印證，上海將迎來(lái)計(jì)劃生育政策放松的消息，已在上海流傳了一段時(shí)間。但很多年輕人聽(tīng)到這個(gè)消息的第一反應(yīng)就是，“養(yǎng)不起”。
另外，丁克家庭、獨(dú)身主義乃至同性戀愛(ài)等在這座觀念比較西化的城市里，頗得年輕人歡心，并有愈演愈烈的勢(shì)頭。
左學(xué)金也認(rèn)為，如果要以生育率達(dá)到1.8為目標(biāo)，放“單獨(dú)”是不太可能實(shí)現(xiàn)的，但改革只能一步步來(lái)。現(xiàn)在呼吁生育政策松綁，今后要面臨的很可能是如何鼓勵(lì)大家生育。
正是基于這樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，彭希哲認(rèn)為，目前所有的政策，都不足以阻擋老齡化的進(jìn)程，也不可能徹底化解隨之而來(lái)的養(yǎng)老基金危機(jī)。不過(guò)，和上一代低工資時(shí)代的人必須完全靠養(yǎng)老基金維持退休生活不同的是，對(duì)于未來(lái)即將老去的人們，只有把家庭資產(chǎn)積累和社會(huì)養(yǎng)老基金兩塊納入通盤(pán)考慮，養(yǎng)老問(wèn)題才有化解之道。
在上海，政府亦在鼓勵(lì)發(fā)展企業(yè)年金和個(gè)稅遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)等金融產(chǎn)品，推進(jìn)“多層次”的養(yǎng)老保障體系建立，目的就是把壓力分散到養(yǎng)老基金之外。
