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2025年09月03日
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珠三角和粵東西北地區(qū)間城鎮(zhèn)化水平的顯著差距，是我省城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調的主要體現(xiàn)。根據(jù)常住人口中城鎮(zhèn)人口的比例統(tǒng)計，截至2010年底全省城鎮(zhèn)化率為66.2%，珠三角城鎮(zhèn)化率達82.72%，粵東、粵西、粵北地區(qū)的城鎮(zhèn)化率僅分別為57.71%、37.67%、44.29%。為解決我省粵東西北城鎮(zhèn)化水平偏低問題，省委、省政府關于《進一步促進粵東西北地區(qū)振興發(fā)展的決定》提出，要通過做大做強粵東西北各地級市中心城區(qū)，加快城鎮(zhèn)化進程，打造區(qū)域發(fā)展的增長極。
以2010年我省常住人口10440.94萬人計算，假定“十二五”期間常住人口恒定，2015年全省城鎮(zhèn)人口將由2010年的6911.90萬人增加到7308.69萬人，凈增396.79萬人。根據(jù)中國社科院課題組的測算，解決一位農民成為“市民”的“成本”至少需10萬元，全省共需支出3967.9億元。其中粵東西北地區(qū)的城鎮(zhèn)人口將凈增119萬人，“城鎮(zhèn)化成本”約1190億元。以上數(shù)據(jù)僅僅是靜態(tài)的推算，實際發(fā)生的“城鎮(zhèn)化成本”將大大超過以上的推算。問題的根源在于，根深蒂固的傳統(tǒng)的“城鎮(zhèn)化”理念以及矗立其上的“城鎮(zhèn)化”體制（包括按照城鎮(zhèn)人口占常住人口的比重來核算“城鎮(zhèn)化率”的統(tǒng)計考核機制、戶籍管理等城鄉(xiāng)治理制度等）已成為傳統(tǒng)的經濟發(fā)展方式的重要基石。認清“傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化”的利弊得失，準確理解“新型城鎮(zhèn)化”的科學內涵和根本要求，才能從加快我省經濟結構轉型升級、實現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的大布局中，確定粵東西北地區(qū)積極穩(wěn)妥地推進新型城鎮(zhèn)化的目標和實現(xiàn)路徑。從我省的實際情況出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進粵東西北地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化，可以從以下幾個方面著手：
按照“人的城鎮(zhèn)化”要求，對“城鎮(zhèn)化”重新定義，并調整“城鎮(zhèn)化率”的統(tǒng)計口徑
新型城鎮(zhèn)化是指工業(yè)化成熟期和后工業(yè)社會的現(xiàn)代城市生活方式的普遍化，是“人的城鎮(zhèn)化”。人的城鎮(zhèn)化的“人”，不單是指有戶籍的本地“市民”，也不單是指居住在城區(qū)從事非農產業(yè)的“城里人”，而是指全體在廣東常住的公民，都能夠享有現(xiàn)代城市生活的權利。應該果斷摒棄現(xiàn)行的“城鎮(zhèn)化率”的統(tǒng)計方法，打破城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村之間、本地外地戶籍之間的界限，立足于當?shù)鼗竟卜账胶蛯嶋H生活質量，確定城鄉(xiāng)一體的、覆蓋全體常住人口的城鎮(zhèn)化標準。通過對“城鎮(zhèn)化”重新定義，將城鎮(zhèn)化的重點放在消解城鄉(xiāng)之間和城市內部二元結構、整體提高城鄉(xiāng)居民生活質量上來，較大幅度地改善和提升外來常住人口和本地農村人口、低收入人口的就業(yè)、勞動報酬、住房、子女教育的水平。
將全省城鎮(zhèn)化工作的重點轉移到粵東西北地區(qū)
目前珠三角已經進入工業(yè)化成熟期和后工業(yè)化時期，城鎮(zhèn)化率已經達到發(fā)達國家公認的城鎮(zhèn)化率的極限，只有有效地提升粵東西北地區(qū)的城鎮(zhèn)化率，才能確保全省“十二五”期間城鎮(zhèn)化目標的實現(xiàn)。因此，要將全省城鎮(zhèn)化的重心轉移到粵東西北地區(qū)。建議統(tǒng)籌全省資源，從以下幾個方面加大對粵東西北地區(qū)城鎮(zhèn)化的扶持：一是對交通、能源和生活基礎設施建設的扶持，特別是加大對粵東西北各縣（市）的縣道、鄉(xiāng)道建設的補貼比例；二是加大對粵東西北地區(qū)“底線民生”和“基本民生”的省級財政扶持比例，以加快全省公共服務均等化的步伐；三是進一步落實珠三角對粵東西北欠發(fā)達市縣的對口幫扶措施，進一步加大產業(yè)轉移、勞動力轉移的力度。通過以上舉措，為粵東西北地區(qū)創(chuàng)造有效吸聚人口和產業(yè)的宜業(yè)宜居環(huán)境，以解決長期以來城鎮(zhèn)化動力嚴重不足的問題。
因地制宜，“產園城”一體推進粵東西北各地級市主城區(qū)的擴容提質
地級市主城區(qū)的“擴容”僅僅是形式，“提質”才是實質。要通過主城區(qū)的擴容，來提高經濟增長的質量、城鎮(zhèn)化的質量、民生保障的質量、生態(tài)環(huán)境的質量、輻射帶動周邊城鄉(xiāng)的質量。主城區(qū)通過建造新區(qū)來“擴容”，應努力實現(xiàn)產業(yè)、園區(qū)、城市三者的有機融合，做到既有產業(yè)支撐，有園區(qū)集聚，又能夠形成比較發(fā)達的城鎮(zhèn)。這就需要統(tǒng)籌園區(qū)規(guī)劃，將企業(yè)選址、新型城鎮(zhèn)化、解決“三農”問題和環(huán)境保護有機結合起來。在園區(qū)建設中把優(yōu)質的公共服務資源同步配置到園區(qū)里面來，在產業(yè)集聚的同時吸聚人口，包括吸聚被征用土地上的農民，以發(fā)展粵東西北地區(qū)比較薄弱的城市服務業(yè)。另一方面，還要兼顧好新城建設和舊城再造之間的關系，有序地引導已經過于擁擠密集的舊城人口有序向新城遷移，也要努力為舊城區(qū)的市民保留和提供更好的公共服務，使新城和舊城都具有同樣的宜居宜業(yè)環(huán)境，都具有自我發(fā)展的活力。那種“喜新厭舊”的觀念，甚至“建新棄舊”，導致舊城區(qū)嚴重衰敗的做法，都是必須糾正的。
重心下移，多種路徑推進粵東西北地區(qū)縣、鎮(zhèn)兩級的城鎮(zhèn)化，將城鄉(xiāng)一體發(fā)展作為新型城鎮(zhèn)化的核心內容
農民是城鎮(zhèn)化的主體，要把善待農村和農民作為新型城鎮(zhèn)化的基點。對于粵東西北各市來說，地級市的主城區(qū)需要擴容提質，縣城和鎮(zhèn)區(qū)也需要擴容提質，有條件的鄉(xiāng)村也可以就地發(fā)展為小村鎮(zhèn)。這樣才能消化更多的農村剩余勞動力，使農民在當?shù)卮迓浜托〈彐?zhèn)就能享有現(xiàn)代城市生活方式，以減輕珠三角核心城市和地級市的壓力。因此，鄰近市、縣主城區(qū)周邊的鎮(zhèn)、村，可采取分散的“內含”城鎮(zhèn)化方式。即從現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結構的實際出發(fā)，通過迅速改善主城區(qū)周邊的交通條件，構筑涵蓋周邊鎮(zhèn)、村的半小時/1小時生活圈，在不改變農村社區(qū)布局和城鎮(zhèn)形態(tài)的前提下，讓周邊城鎮(zhèn)和農村居民不離開鎮(zhèn)、村，不改變身份，不重新就業(yè)，也能共享主城區(qū)的各項公共服務。對于經濟欠發(fā)達的粵東西北地區(qū)而言，此種“內含式”的擴容提質可能成本更低，更受農民歡迎，也更易于推進。
作者系廣東省政府參事、中共廣東省委黨校教授
