以傳播城市化專業(yè)知識為己任
2025年07月17日
星期四
設(shè)為首頁
|
加入收藏
搜索
8月26日閉幕的十三屆全國人大常委會第十二次會議通過的土地管理法修正案，把黨中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的決策和試點(diǎn)的成功經(jīng)驗上升為法律，同時在農(nóng)村“三塊地”改革方面作出了多項創(chuàng)新性的制度設(shè)計，迅速引發(fā)廣泛關(guān)注。
長期從事土地制度研究的清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任、城市化委員會專家委員蔡繼明在接受中國建設(shè)報記者專訪時表示，土地管理法修正案根據(jù)公共利益的需要對征地范圍作了嚴(yán)格限定，并提高了對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這是此次土地管理法修改所取得的最大、最重要的突破。另外，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃用途管制的情況下，通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，為集體建設(shè)用地入市開了一個口子。整體來看，這次對于農(nóng)村宅基地制度的改革力度并不大。未來，應(yīng)該讓市場在土地資源配置中真正起決定性作用，并進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革。
中國建設(shè)報：總體而言，您認(rèn)為此次土地管理法修正案最大的亮點(diǎn)是什么？
蔡繼明：此次修改最大亮點(diǎn)是關(guān)于征地的改革。此前，國務(wù)院在33個縣（市、區(qū)）試點(diǎn)“三塊地”改革，其中第一項就是農(nóng)村土地征收。此次土地管理法修改主要表現(xiàn)在對公共利益的范圍作了嚴(yán)格的限定。我國憲法規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”但這里的“公共利益”到底指什么？法律沒有進(jìn)行明確限定。
實(shí)際上，過去不管是出于公共利益還是非公共利益，只要是因城市建設(shè)、工業(yè)化發(fā)展需要占用農(nóng)民土地的，一律由政府征收為國有土地。顯然，開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、商品房等建設(shè)完全是出于商業(yè)利益的需要，采取政府征收的方式就等于剝奪了農(nóng)村集體土地的發(fā)展權(quán)，使廣大農(nóng)民不能平等分享城市化所帶來的土地增值。此次土地管理法修正案對何為“公共利益的需要”劃定了6種情況，包括軍事、外交用地；能源、交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地以及經(jīng)省級以上政府批準(zhǔn)由縣級以上政府組織實(shí)施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地等。這6種情況雖然不一定非常全面、合理，但畢竟有了一個可操作、可參照的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，興建開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、商業(yè)園區(qū)以及商品房等都不屬于公共利益，需要占用農(nóng)村集體的土地就不能再采取政府征收的方式。這是這次土地管理法修改所取得的最大、最重要的突破。
另外，土地管理法修正案還提高了對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。原來的土地管理法第四十七條規(guī)定，對被征地農(nóng)民按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，其中征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。新版土地管理法則強(qiáng)調(diào)征地補(bǔ)償要公平、合理，要保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障。具體講就是要按照區(qū)片綜合地價進(jìn)行補(bǔ)償，除了考慮土地產(chǎn)值，還要考慮區(qū)位、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r等因素綜合制定地價，并且至少每3年調(diào)整或者重新公布一次。可以預(yù)期，經(jīng)過這次修改，廣大農(nóng)民通過土地征收獲得的補(bǔ)償水平將會大幅提高。
中國建設(shè)報：土地管理法修正案在放開集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市上有一些新的舉措，您怎么評價？
蔡繼明：剛才提到，土地管理法修正案對政府征收土地的情況進(jìn)行了較嚴(yán)格的限定，這樣可征收農(nóng)民土地的范圍就被大大縮減了。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)土地需求總量保持相對穩(wěn)定的情況下，就必然要以集體土地入市作為補(bǔ)充，這兩者是此消彼長的關(guān)系。
因此，土地管理法修正案刪除了原來第四十三條任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地的規(guī)定，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)三分之二以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個人直接使用，而土地使用者在取得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)之后還可以互換、抵押或再次轉(zhuǎn)讓。這也是適應(yīng)征地制度改革的一個配套措施，在縮小征地范圍的同時，給集體建設(shè)用地入市開了一個口子，即非公共利益的用地需要就可以通過集體建設(shè)用地來滿足。
中國建設(shè)報：您長期研究農(nóng)村宅基地制度改革，您如何看待土地管理法修正案中關(guān)于農(nóng)村宅基地制度的改革？
蔡繼明：總體而言，土地管理法修正案對農(nóng)村宅基地制度改革的力度還不夠大。第一，仍然強(qiáng)調(diào)一戶只能擁有一處宅基地，且宅基地的面積不能超過一定標(biāo)準(zhǔn)；第二，農(nóng)民出賣、出租、贈與住宅后，就不能再申請宅基地。這兩條是原來的土地管理法就有的，原封不動地保留了下來。
土地管理法修正案增加了“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”其實(shí)如果農(nóng)民愿意退出，根本不用政府鼓勵。問題在于，第一，由于農(nóng)民的宅基地當(dāng)初大都是無償取得的，所以退還給集體并不會獲得很多補(bǔ)償；第二，如果宅基地在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，也很少有人愿意出高價購買，更何況由于很多農(nóng)民已經(jīng)進(jìn)城，有的村已經(jīng)成了空心村，宅基地大量閑置，在村集體內(nèi)部難以盤活。
此外，土地管理法修正案提出，編制土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌并合理安排宅基地用地，改善農(nóng)民居住環(huán)境和條件。第十七條還要求統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施用地合理需求，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。但是，要促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展，就要允許土地、資本、勞動力等要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，如果取消了宅基地只限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，無須政府鼓勵，農(nóng)村大量閑置的宅基地自然就會根據(jù)市場的需要在城鄉(xiāng)之間得到有效的配置。
進(jìn)一步說，目前全國農(nóng)村集體建設(shè)用地總量在19萬平方公里左右，約是城市建設(shè)用地的兩倍多。在如此體量的集體建設(shè)用地中，所謂集體經(jīng)營性建設(shè)用地只占了14%左右，而且這部分土地大部分已經(jīng)在使用中，允許入市只是相當(dāng)于“先出生后補(bǔ)證”，并不能增加土地的有效供給，因此僅靠這一點(diǎn)土地入市不能緩解城市建設(shè)用地供不應(yīng)求的現(xiàn)狀。而集體建設(shè)用地中宅基地的比例超過70%，并且相當(dāng)一部分處于閑置狀態(tài)。這樣看來，此次土地管理法的修改只是縮小了征地范圍，但集體建設(shè)用地入市的范圍并沒有擴(kuò)大。
中國建設(shè)報：如此看來，此次土地管理法修改還是留下了很多遺憾。您對以后進(jìn)一步深化土地制度改革有什么建議？
蔡繼明：我認(rèn)為，一方面，要讓市場在土地資源配置中真正起決定性作用。檢索一下此次土地管理法修正案，“規(guī)劃”“行政”“管理”“計劃”等詞語多次出現(xiàn)，卻唯獨(dú)沒有提到“市場”，那就更不用說“市場配置資源”了。所以，下一步應(yīng)該全面貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神，讓市場在土地資源配置中起決定性作用。
另一方面，要深化農(nóng)村宅基地制度改革。回顧改革開放40多年來我國土地制度的發(fā)展歷程，有兩個變革特別引人深思。一是安徽小崗村農(nóng)民自發(fā)探索家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，二是深圳市政府首次以公開拍賣的方式有償轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)。這在當(dāng)時都是“不合法”的，但后來均得到了政策的允許，而且得到了法律的認(rèn)可，從而得以在全國范圍內(nèi)推廣，極大地推動了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。
所以，下一步農(nóng)村土地制度改革要特別尊重農(nóng)民已經(jīng)做出的有益探索，就如同當(dāng)年承認(rèn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和深圳市政府拍賣國有土地使用權(quán)一樣。可以預(yù)期，通過深化農(nóng)村宅基地制度改革，賦予農(nóng)民的宅基地充分、完整的用益物權(quán)和抵押物權(quán)，與城市國有住宅建設(shè)用地具有同等的權(quán)利、平等入市，將有助于加快城市化進(jìn)程、縮小城鄉(xiāng)貧富差距、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。這樣的探索對于今后經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)意義非常重大。
