以傳播城市化專業(yè)知識(shí)為己任
2025年09月04日
星期四
設(shè)為首頁(yè)
|
加入收藏
搜索
一、一種新的視角
城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)我們關(guān)注的較多，最近《半月談》雜志刊發(fā)調(diào)查性報(bào)道指出，在大城市，除了這種二元結(jié)構(gòu)之外，戶籍人口與非戶籍進(jìn)城務(wù)工人員又構(gòu)成了一種新的二元結(jié)構(gòu)。但學(xué)者們僅僅關(guān)注傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及城市里新的戶籍二元結(jié)構(gòu)，似乎對(duì)農(nóng)村的戶籍制度并沒(méi)有太多研究，然而隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將出現(xiàn)大量的農(nóng)轉(zhuǎn)非人口，而這些人口中有很大一部分并沒(méi)有遷到城市成為真正的“城里的城市人”，他們或者戶口已遷出但仍住在農(nóng)村，成為“農(nóng)村的城里人”，這部分人以在城里有較為正式職業(yè)的人為主；或者戶口雖在農(nóng)村但已經(jīng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)，成為“農(nóng)村的城市人”，這部分人以外地求學(xué)的畢業(yè)生為主。于是在農(nóng)村地區(qū)形成一種新的二元結(jié)構(gòu)，這里筆者暫稱其為“農(nóng)村戶籍二元結(jié)構(gòu)”（ 筆者之所以要將戶籍已經(jīng)遷出農(nóng)村并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)的人口也歸于二元中的一極，不只是因?yàn)檫@部分人仍住在農(nóng)村，更重要的是因?yàn)樗麄兊呢?zé)任田與宅基地并沒(méi)有因戶口的遷出而被收回，農(nóng)業(yè)政策會(huì)對(duì)他們的利益影響很大，他們跟農(nóng)村地區(qū)的非農(nóng)戶口共同構(gòu)成與農(nóng)業(yè)戶口對(duì)立的一元）。
二、農(nóng)村戶籍二元結(jié)構(gòu)帶來(lái)的問(wèn)題
國(guó)家在推行農(nóng)村政策時(shí)如果不考慮農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)人口在農(nóng)村地區(qū)并存的事實(shí)，一方面難以兼顧各方利益，另一方面因?yàn)槔娴南嗷ソ豢椗c對(duì)立，將使政策很難發(fā)揮它設(shè)想的功效。以新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度為例：根據(jù)剛頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》第二十四條規(guī)定：“ 國(guó)家建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。但國(guó)務(wù)院并未就新農(nóng)合的參保對(duì)象做統(tǒng)一的規(guī)定，實(shí)踐上看多為地方政府出臺(tái)實(shí)施的細(xì)則，而各地由于并沒(méi)有考慮到農(nóng)村戶籍的二元結(jié)構(gòu)，在制定細(xì)則時(shí)不免存在政策不到位、難以對(duì)參保對(duì)象作出合理界定的情況。各地對(duì)參保對(duì)象做了不同規(guī)定，如四川新津縣規(guī)定其縣參保對(duì)象為：“凡本縣農(nóng)村戶籍，以及購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村小集鎮(zhèn)戶口，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的居民”，這里農(nóng)村戶籍是什么意思？是只要戶口在農(nóng)村，不管農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)都可以？另外，農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)民很多都不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)了，卻去要求已經(jīng)擁有城鎮(zhèn)戶口的人繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，顯然不合理；鄭州惠濟(jì)區(qū)規(guī)定：“凡居住在本區(qū)的農(nóng)民，未參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的，以戶為單位自愿參加”。這里“農(nóng)民”指的哪類人員？是指戶口在農(nóng)村還是指擁有農(nóng)村擁有農(nóng)業(yè)戶口人員或者是必須指仍從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員？那再追問(wèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又指什么 在自己責(zé)任田上耕作，還是包括將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)包給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自己再在這塊田地上給別人打工？ 以實(shí)際例子做材料：農(nóng)村地區(qū)原為農(nóng)業(yè)戶口異地求學(xué)的學(xué)生，畢業(yè)將戶口遷回原籍地時(shí)，多被當(dāng)?shù)貞艏芾聿块T(mén)要求轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口以提高當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化率。但在這部分畢業(yè)生就業(yè)前很可能會(huì)處在無(wú)醫(yī)療保險(xiǎn)保障的處境，學(xué)校的醫(yī)保因戶口遷出自然不能在發(fā)揮作用，而已轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口很可能因當(dāng)?shù)卣髤⒈?duì)象是“農(nóng)業(yè)戶口”、“農(nóng)民”、“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的政策被排除新農(nóng)合的保障之外。但這時(shí)畢業(yè)生正在各地找工作，面臨身心壓力及意外傷害要遠(yuǎn)大于在校期間，他們也不可能有閑暇與足夠的資金去購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)。正是需要給予保障的時(shí)候所有本應(yīng)有的保障方式都失去了其功效，但他們卻在似乎并無(wú)多少用途的時(shí)候支付著各種保險(xiǎn)的費(fèi)用，這對(duì)他們顯然是不公平的，他們的家庭也很可能因病致貧返貧。
農(nóng)村地區(qū)戶籍制度的二元對(duì)立使得我們必須對(duì)原有的一些名詞作重新的詮釋，諸如農(nóng)民諸如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但這種問(wèn)題只是農(nóng)村戶籍二元結(jié)構(gòu)帶來(lái)的一個(gè)很小的方面，我們完全可以通過(guò)兼顧與全面考慮政策的出臺(tái)去解決，例如我們可以規(guī)定新農(nóng)合的參保對(duì)象是戶口在農(nóng)村地區(qū)未參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人員，不去做農(nóng)業(yè)非農(nóng)業(yè)、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與否的區(qū)分。然而，農(nóng)村戶籍二元對(duì)立會(huì)帶來(lái)的問(wèn)題遠(yuǎn)不止這些， 如果不有效解決的話很可能威脅中國(guó)的穩(wěn)定與發(fā)展大局。
如果僅靠政策的調(diào)整就能夠有效協(xié)調(diào)各方利益不會(huì)帶來(lái)太多的問(wèn)題，因?yàn)楦鞣嚼娴募m纏與沖突還不甚嚴(yán)重，就像新農(nóng)合政策上只涉及國(guó)家與參保對(duì)象兩方，國(guó)家將農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)戶籍人口納入保障范圍的舉措本身并不損害其他農(nóng)業(yè)人口的利益。我們常感嘆農(nóng)業(yè)政策很難推行，之所以很難推行的原因就是因?yàn)檎哒{(diào)整的對(duì)象本身的利益往往彼此交織，很難有效區(qū)分。加之，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化已經(jīng)使實(shí)際從事農(nóng)業(yè)人口的減少，農(nóng)民也不再需要進(jìn)行必要的聯(lián)合，農(nóng)村地區(qū)人們間的感情聯(lián)系逐漸淡漠，一旦產(chǎn)生糾紛很難解決。政策推行的成本在增加。
農(nóng)村地區(qū)利益的彼此交織與對(duì)抗，很大程度上是由于戶籍的二元結(jié)構(gòu)帶來(lái)的。前段時(shí)間很多媒體報(bào)道：許多地區(qū)的農(nóng)民不想種地而盼拆遷、盼望國(guó)家征地、轉(zhuǎn)讓耕地和宅基地。著名三農(nóng)學(xué)者賀雪峰認(rèn)為期望賣掉自己土地的農(nóng)民主要是兩類人，一類是在城市里有較好收入來(lái)源，能過(guò)上體面生活的農(nóng)民；一類是進(jìn)城后生活上遭遇困難，變賣土地以解燃眉之急的。正如賀教授分析的，很多轉(zhuǎn)讓自己責(zé)任田和宅基地的農(nóng)民確實(shí)屬于這兩類人。但筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)真正急于轉(zhuǎn)讓土地的卻是戶口已經(jīng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)的所謂的“農(nóng)村的城里人”和“農(nóng)村的城市人”，因?yàn)樗麄兒ε罗r(nóng)業(yè)戶口的喪失可能會(huì)使自己的責(zé)任田被國(guó)家無(wú)償收回。基于這種恐懼他們急切的盼望將土地甚至宅基地都轉(zhuǎn)讓出去以換取現(xiàn)實(shí)貨幣，而在外打工、經(jīng)商并在城市里有較好收入甚至住房的人卻并不急于轉(zhuǎn)讓，因?yàn)樗麄冇型恋貙?huì)升值的預(yù)期，他們更會(huì)選擇找人代耕而靜觀土地行情。有人說(shuō)農(nóng)民的這種擔(dān)憂完全是沒(méi)有道理的，恐懼只是他們自己的設(shè)想，國(guó)家并沒(méi)有說(shuō)要收回這些土地。的確，根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》 第二十六條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”。另?yè)?jù)本條規(guī)定“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”。該法雖也規(guī)定了國(guó)家收回農(nóng)民所承包土地的條件即“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”，這個(gè)條件其實(shí)是很嚴(yán)格的，因?yàn)楹苌儆修r(nóng)民能達(dá)到國(guó)家被收回土地的條件，這似乎是在維護(hù)轉(zhuǎn)非部分人員的利益。但這里只規(guī)定了“收回”而未對(duì)征收與征用時(shí)的補(bǔ)償問(wèn)題做說(shuō)明，另外政策是誰(shuí)也無(wú)法預(yù)料的是不確定的，今后國(guó)家完全可能以他們已經(jīng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口為由無(wú)償收回土地或征用、征收時(shí)不給予補(bǔ)償，正是基于這種預(yù)期和“將自己當(dāng)作土地所有人而非承包人”的思想，他們才不顧可能再次重陷貧困的危險(xiǎn)去轉(zhuǎn)讓自己的土地。因此，與其說(shuō)是因?yàn)樵诔鞘杏辛梭w面的生活或在城里的生活陷入困頓去轉(zhuǎn)讓土地，不如說(shuō)是戶口變了而必須去轉(zhuǎn)讓土地。
就實(shí)踐而言，雖然農(nóng)村的城里人和城市人將土地流轉(zhuǎn)出去可能會(huì)使他們的生活因?yàn)樯倭宿r(nóng)業(yè)收入而沒(méi)有原來(lái)更為寬裕，卻不會(huì)留下難以解決的隱患。因?yàn)槿暨@部分人的土地沒(méi)有流轉(zhuǎn)出去，國(guó)家在進(jìn)行土地政策調(diào)整時(shí)或就是在進(jìn)行土地征收征用時(shí)，如果國(guó)家不給予或別農(nóng)業(yè)戶口的少給予補(bǔ)償，他們很可能以農(nóng)業(yè)戶口的人員也并非主要以農(nóng)業(yè)收入為主要來(lái)源況且收入比自己還高，或者因工作原因戶口遷入城市轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的人員可能以僅是自己轉(zhuǎn)人城市，而自己的收入難以維持家庭生計(jì)。況且在城市的成就是自己努力的結(jié)果，國(guó)家不給以補(bǔ)償無(wú)疑是在保護(hù)落后為由；戶口仍留在農(nóng)村但轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的人則可能以沒(méi)有收入來(lái)源為由，阻礙國(guó)家政策的推行。若給予他們跟農(nóng)業(yè)人口同樣多的補(bǔ)償，農(nóng)業(yè)戶口的人一定抱怨這部分城里人卻來(lái)分享自己的補(bǔ)償費(fèi)，因?yàn)閲?guó)家補(bǔ)償肯定會(huì)以集體土地的數(shù)量為依據(jù)，農(nóng)村的“城里人”、“城市人”分了補(bǔ)償費(fèi)顯然他們的份額就少了。
土地征收中的利益沖突只是二元結(jié)構(gòu)給農(nóng)村帶來(lái)的種種問(wèn)題中的一個(gè)方面，在農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整和土地的整合、水利的修建、集體土地的使用上由于各方的收入來(lái)源情況及對(duì)國(guó)家政策的預(yù)期不同，定然難以形成有效的共識(shí)。這種利益的交織與對(duì)立如果處理不當(dāng)極易引起鄰里矛盾甚至家族間的群體沖突，可以說(shuō)農(nóng)村戶籍的二元結(jié)構(gòu)若難以有效調(diào)適不僅使國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的推行舉步維艱，甚至農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定都受到影響。
四、結(jié)語(yǔ)
基于以上的分析，我們完全有理由說(shuō)國(guó)家必須對(duì)這種可能的沖突結(jié)果做預(yù)先的制度規(guī)定，國(guó)家有必要專門(mén)出臺(tái)政策明確戶口對(duì)以后土地流轉(zhuǎn)和征收的影響或者加大對(duì)《土地承包法》相關(guān)規(guī)定的宣傳，不要讓農(nóng)民去胡亂猜測(cè)政策的可能走向，否則不僅18億畝土地紅線保不住，而且農(nóng)民沒(méi)了耕地甚至宅基地，城市生活一旦出現(xiàn)困頓他們將再無(wú)退路。畢竟農(nóng)村的戶籍二元對(duì)立因轉(zhuǎn)非人口數(shù)量還不是太多而不太尖銳，政策的出臺(tái)還不會(huì)觸及太多人的利益，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)、各種教育的普及、城鄉(xiāng)互動(dòng)的加強(qiáng)，農(nóng)轉(zhuǎn)非人口會(huì)越來(lái)越多且必然成為一種趨勢(shì)，那時(shí)候政策推行的成本肯定將會(huì)急劇增加。
農(nóng)村戶籍二元結(jié)構(gòu)跟城市里一樣會(huì)對(duì)農(nóng)村地區(qū)乃至整個(gè)國(guó)家的發(fā)展產(chǎn)生重大的影響，我們?cè)诎涯抗馔断虺鞘械貐^(qū)的時(shí)候也有必要回頭反觀農(nóng)村的發(fā)展，因?yàn)殡S著勞動(dòng)力價(jià)格的提高，中國(guó)必然要擺脫靠低附加值的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)支撐發(fā)展的模式而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，這就需要轉(zhuǎn)移大量的勞動(dòng)力，這也將導(dǎo)致再次出現(xiàn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)的大潮，屆時(shí)農(nóng)村的穩(wěn)定與繁榮將是中國(guó)未來(lái)一段時(shí)間保持健康持續(xù)發(fā)展的基本前提。因此，對(duì)農(nóng)村戶籍的二元結(jié)構(gòu)這一可能影響農(nóng)村整體發(fā)展的問(wèn)題，也應(yīng)成為需要我們認(rèn)真研究的一個(gè)重要方向。
