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2025年07月16日
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專家認為，合理、公正、暢通、有序的社會性流動，是經濟持續(xù)健康發(fā)展的有力支撐，是社會和諧進步的重要標志，是實現(xiàn)人的全面發(fā)展的必然要求。各類城市放開和放寬落戶條件，將會釋放一輪效果明顯的“戶籍紅利”，有利于吸引更多人才從一二線城市向其他中小城市流動，促進城市之間勞動力和人才的良性流動——
日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》（以下簡稱《意見》），對人才流動作出頂層設計和制度安排。其中，有關全面放寬大城市落戶條件的內容，受到廣泛關注。
放寬落戶限制，哪些城市將受影響？未來城市競爭格局將發(fā)生什么變化？城市基本公共服務如何跟上？記者就此采訪了有關專家學者。
戶籍制度改革持續(xù)深化
國家發(fā)改委城市中心研究員、民盟中央經濟委副主任馮奎在接受經濟日報記者采訪時表示，近年來，我國戶籍制度改革持續(xù)深化，現(xiàn)在難點與重點就是突破大城市落戶問題。
《意見》要求，以戶籍制度和公共服務牽引區(qū)域流動。全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件。完善城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡積分項目，確保社會保險繳納年限和居住年限分數(shù)占主要比例。
武漢大學中國發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃研究院副院長吳傳清認為，這與今年4月國家發(fā)展改革委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》相互呼應，并更加深化。《重點任務》提出，繼續(xù)加大戶籍制度改革力度，在此前城區(qū)常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎上，城區(qū)常住人口100萬至300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口300萬至500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。超大特大城市要調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數(shù)占主要比例。
“合理、公正、暢通、有序的社會性流動，是經濟持續(xù)健康發(fā)展的有力支撐，是社會和諧進步的重要標志，是實現(xiàn)人的全面發(fā)展的必然要求。”吳傳清認為，《意見》充分體現(xiàn)了以人為本的思想。比如，《意見》提出，超大特大城市要“確保社會保險繳納年限和居住年限分數(shù)占主要比例”，淡化了學歷等要求，讓更多人擁有可以通過努力奮斗獲得幸福的機會。
“與此前相比，這次《意見》中放寬落戶方面的具體政策站位更高，是站在經濟、社會和人的全面發(fā)展角度提出來的，長遠意義更突出，因為戶籍制度改革是階段性的，但社會流動是持久性的。這次意見所提內容的針對性也更強。”馮奎表示。
中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學院教授馬亮認為，各類城市放開和放寬落戶條件，將會釋放一輪效果明顯的“戶籍紅利”，并進一步激發(fā)城市之間的“搶人大戰(zhàn)”。總體來說，這項利好政策還將有利于吸引更多人才從一二線城市向其他中小城市流動，促進城市之間勞動力和人才的良性流動。
落戶門檻越來越低
全面放寬落戶條件，哪些城市將主要受到影響？
根據2014年11月國務院印發(fā)的《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，我國城市被劃分為五類七檔。其中，城區(qū)常住人口50萬以下的城市為小城市，城區(qū)常住人口50萬以上100萬以下的城市為中等城市，城區(qū)常住人口100萬以上500萬以下的城市為大城市，城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市，城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。
記者對住建部發(fā)布的《2017年城市建設統(tǒng)計年鑒》梳理發(fā)現(xiàn)，2017年底，我國城區(qū)人口在500萬以上的特大和超大城市共有9個，除4個直轄市外，還包括深圳、成都、廣州、南京、武漢。城區(qū)人口在300萬到500萬的有10個，分別是西安、沈陽、哈爾濱、昆明、鄭州、杭州、濟南、青島、大連和長春。此外，太原、長沙、蘇州、石家莊、南昌、汕頭等59個城市的城區(qū)人口，在100萬到300萬之間。這些城市，主要是二線城市和“新一線城市”，經濟發(fā)展基礎好，區(qū)域輻射帶動能力強，就業(yè)機會也多。
實際上，即便是一些特大城市，今年以來也陸續(xù)出臺了放寬落戶限制的政策。
吳傳清認為，當前，經濟和人口向大城市及城市群集聚的趨勢比較明顯。《意見》順應了人口流動的這一趨勢，將有助于推動形成以中心城市引領城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式。
在馮奎看來，大城市全面放寬落戶條件，對區(qū)域中心城市和中小型城市將有不同影響。“部分中心城市將可以獲得人口增量，進入規(guī)模擴張通道。但是部分三四線城市、資源枯竭型城市可能面臨著人口流失的挑戰(zhàn)，收縮性現(xiàn)象會加劇。”
吳傳清表示，《意見》提出，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展促進流動均衡。這也意味著，我國將以更完善的政策保障，推動人才在區(qū)域之間、產業(yè)之間、城市和農村之間實現(xiàn)多元的、雙向的流動。比如，支持中西部、東北地區(qū)培育優(yōu)勢特色產業(yè)，促進區(qū)域間流動機會均衡。
用更好公共服務留人
放開落戶后，城市基本公共服務能承接住嗎？
“靜態(tài)而言，基本公共服務方面有一定缺口。但是如果各方面政策改革到位，這個問題能夠得到解決。”馮奎認為，有三塊工作需要跟上。一是從中央層面來看，對于吸收人口較多的城市，在土地、財政資金等方面應落實相應支持性的政策；二是城市要緊抓基本公共服務的主要短板，并且通過治理能力的提升提高承載力；三是動員社會資本參與城市基本公共服務的提供。應創(chuàng)造條件，大力培育民辦非營利機構、社會組織等，擴大基本公共服務有效供給。
在這方面，《意見》明確要求：推進基本公共服務均等化，常住人口享有與戶籍人口同等的教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等基本公共服務。穩(wěn)妥有序探索推進門診費用異地直接結算，提升就醫(yī)費用報銷便利程度。進一步發(fā)揮城鎮(zhèn)化促進勞動力和人才社會性流動的作用，全面落實支持農業(yè)轉移人口市民化的財政政策，推動城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤，推動中央預算內投資安排向吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜。
未來，城市之間既要“搶人”，更要“留人”。
“對于大城市而言，在吸引勞動力和人才方面將面臨更大挑戰(zhàn)。要通過公共服務的普惠性提供，提升所有常住居民的獲得感和歸屬感；對于中小城市來說，要抓住契機改善公共服務提供能力，滿足落戶人口的各類公共服務需求，吸引并留住人才。”馬亮認為，落戶政策的核心是推動越來越多的家庭在城市落戶，而不像過去那樣只是經濟性地利用單個勞動力和人才。這意味著城市政府要為每個人背后的家庭著想，從“宜家”的角度考慮如何為勞動力和人才及其背后的老少家庭成員提供全方位的公共服務。
