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2025年07月19日
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中國目前的城市化毋寧說是大城市化。形成這種城市化模式的根源在于，資源完全由權力來分配，而官員們當然樂于把資源集中于自己居住的大城市。有一些經濟學家也濫用規模經濟理論，基于狹隘的經濟效率，為這種大城市化提供依據，而全然不顧這種大城市化模式所帶來的嚴重社會、文化與政治問題。
這種城市化模式造成嚴重的大城市病。但其最大的問題，還是庶民之難以城市化。也就是說，大量教育和收入水準都比較低的農民無法順利地實現城市化。道理非常簡單：大城市的數量畢竟有限。在人口不超過一億的國家，大城市化之路也許走得通：只要有幾個大城市，這個國家就差不多能完成城市化。但中國不同，這樣一個超大規模的國家，哪怕有幾十座大城市，也無法滿足人口城市化的需要。更何況，這樣的國家，必須以與鄉村緊密相連的小城鎮作為其文化、文明的中堅。
事實上，在中國，大量外來人口集中于縣以下之鎮，因為，中國之現代化乃以工業化為基礎。新興加工工業為降低成本，通常集中設立于土地等要素價格較為低廉之鎮甚至村。這一特征，在珠三角、長三角、溫州、潮汕一帶，表現得最為明顯。這些地方集中了中國最多的外來人口，如果加上本地人口，人口總規模或在3億左右。這些地方之經濟、社會、文化是全國最為發達的，其人口之城市化，當是城市化之重頭戲。
不幸，按照現行制度，按照主流城市化模式，這些地方幾乎不大可能城市化。當然，這些地方發生著城市化過程，但城市化只能在市、縣兩級政府所在地進行，鎮、村完全不可能設立建制市。由此，自發形成的現代工商業和社會格局，與城市化政策之間出現了嚴重的脫節。那些已經相當發達的地方的人民不能享受現代城市的公共品，盡管當地的財富已經完全足以支持此類公共品的生產與供應。
大量外來人口也因此被拒絕在城市化過程之外，或者說，他們無法以最低廉的經濟與社會成本完成城市化。他們聚集于鎮、村，尤其是80后、90后，已永久性脫離鄉村，常年居住、工作、生活于城鎮。他們具有城市化的愿望，他們為企業、為當地政府所創造的財富，也足以支持他們所居住地的城市化。但這些地方不能城市化，他們也就不能就近成為市民，不能真正融入城市。正是這一點，妨礙了這些地方的經濟結構之轉型升級，也制造了相當嚴重的社會問題乃至政治問題。
解決這些問題，有一個非常有效的辦法，那就是讓這些工商業比較發達、人口高度聚集的鎮甚至村，成為建制市，也即鎮級市，或者說縣轄市。從行政上，它與鎮平級，但它將完全按照建制市的政治、行政模式運轉。也即，它擁有較強的財政能力，可以建立與人口相匹配的公共管理與服務體系，也可以向市民提供比較充裕的現代公共品。這些地方的戶籍人口本身就比較富裕，他們希望過上城市生活，設立建制市可以滿足他們對于城市公共品的渴望。
最為重要的是，數量較多的縣轄市可以大量吸納外來打工者稱為市民。廣東已經意識到吸納外來人口對于經濟轉型、社會建設、政治穩定的重要性，近兩年來一些地方也已經采取措施，比如打分制，每年授予一定數量的農民工以城市戶籍。但是，這些城市通常都是大中城市，其所能吸納的人口之規模終究是有限的。更何況，大量外來人口聚集于村、鎮，目前的制度對他們多有不便。
把工商業發達、人口達到一定規模的鎮或者幾個村合并，設立為建制市，這些星羅棋布的建制市就能夠大規模地吸納聚集于沿海工業區的外來人口。不論從政府的角度，還是從外來人口的角度看，這恐怕都是成本最低的城市化之路。這些鎮目前本來就已經處于半城市化狀態，目前需要進行調整的只是財稅制度和政府架構。而一旦大量人口在基層完成城市化，大中城市的規模擴張壓力也可以減少。那么，逐漸減少對底層的財政汲取，將財政資源留在縣轄市，也是完全可以做到的。而這樣基層的庶民的城市化過程，也可以極大地推動這些加工工業中心的經濟轉型升級。
也就是說，從現有的經濟、社會之內在邏輯來看，以縣轄市為樞紐的基層的庶民的城市化，乃是城市化的正道。對此，筆者過去幾年已經再三論及。這種城市化模式適用于全國，在東南沿海地區，如此城市化的條件更是已經完全成熟。最新事態表明，條件甚至已經爛熟，這些地區沒有及時地就地城市化，而進入了社會問題的爆發期。縣轄市幾乎是解決這些問題的唯一法門。(作者系北京學者)
