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2025年09月06日
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著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，中國(guó)城鎮(zhèn)化與新技術(shù)革命是影響21世紀(jì)的兩件大事。中國(guó)城鎮(zhèn)化在過(guò)去的30里得到了迅猛的發(fā)展，截至2009年，城鎮(zhèn)化率已達(dá)到46.6%，城鎮(zhèn)人口達(dá)到6.2億人。從絕對(duì)數(shù)量上來(lái)看，中國(guó)的城鎮(zhèn)化規(guī)模已經(jīng)躍居全球第一，但事實(shí)上，絕對(duì)數(shù)量代表不了絕對(duì)質(zhì)量，中國(guó)城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展過(guò)程是存在重大問(wèn)題的。在沒(méi)有嚴(yán)格控制農(nóng)村與城市的發(fā)展水平與速度的基礎(chǔ)上，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)前，強(qiáng)行通過(guò)征地等方式進(jìn)行的高速城鎮(zhèn)化終究會(huì)留下社會(huì)弊端。有鑒于此，從“十二五”規(guī)劃的相關(guān)任務(wù)要求人手，結(jié)合中國(guó)當(dāng)前的發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)未來(lái)階段的城鎮(zhèn)化路徑進(jìn)行分析與選擇是十分必要的。
改變粗放的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式
中國(guó)城鎮(zhèn)化存在虛高現(xiàn)象，而且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以往低成本的城鎮(zhèn)化階段將一去不復(fù)返。這就為未來(lái)城鎮(zhèn)化的路徑選擇提出了問(wèn)題：如何從根本上
改變粗放的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式?中國(guó)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展究竟需要哪些必備前提?
“十二五”規(guī)劃指出了未來(lái)5年我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的努力方向，特別是針對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展、民生發(fā)展及產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提出了具體要求：“強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè);轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力;優(yōu)化格局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。”這些具體問(wèn)題的提出，看似是社會(huì)發(fā)展的不同方面，但若將其置于城鎮(zhèn)化的大背景下，這些要求實(shí)際上是一個(gè)問(wèn)題的不同方面。
農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要目標(biāo)。“三農(nóng)”問(wèn)題由來(lái)已久，是城鎮(zhèn)化過(guò)程中要解決問(wèn)題的重中之重。過(guò)去的城鎮(zhèn)化過(guò)程存在低成本、粗放的特點(diǎn)，在一定程度上仍然以犧牲農(nóng)村和農(nóng)民的利益為代價(jià)實(shí)現(xiàn)城市的快速擴(kuò)張，這也是我國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)的種種問(wèn)題的根源。因此，優(yōu)化城鎮(zhèn)化模式，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的健康穩(wěn)定發(fā)展，將“三農(nóng)”問(wèn)題置于首位，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市的協(xié)同效應(yīng)是關(guān)鍵。
產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的穩(wěn)固之基。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是任何經(jīng)濟(jì)體的基礎(chǔ)與命脈，是經(jīng)濟(jì)體實(shí)現(xiàn)絕對(duì)增長(zhǎng)的源泉。但這里的產(chǎn)業(yè)發(fā)展并非簡(jiǎn)單的產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張，而是融入新技術(shù)、實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵增長(zhǎng)、合理利用生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)的規(guī)模擴(kuò)張。“十二五”規(guī)劃又一次提出了要增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，在發(fā)展第一、第二產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，推進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)新階段的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。
產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化之間究何關(guān)系?簡(jiǎn)單說(shuō)，一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的增長(zhǎng)基礎(chǔ)在于產(chǎn)業(yè)，特別是第一、第二產(chǎn)業(yè)。雖然土地資產(chǎn)化在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境中越發(fā)重要，但是單純的資本運(yùn)作并不能使城鎮(zhèn)化步入健康的發(fā)展軌道。忽略產(chǎn)業(yè)發(fā)展，過(guò)度重視土地資本，正是我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題的又一個(gè)原因。雖然通過(guò)土地資本的運(yùn)作可以在城鎮(zhèn)化改造過(guò)程中實(shí)現(xiàn)基本的農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民補(bǔ)償及基礎(chǔ)設(shè)施配建，但是土地資本作用的發(fā)揮往往在一個(gè)時(shí)點(diǎn)上，而城鎮(zhèn)化的長(zhǎng)期發(fā)展則是一個(gè)時(shí)段問(wèn)題，這就形成了一種局面：很多地方建設(shè)了新城，但是沒(méi)有很好的布局產(chǎn)業(yè)，新城逐漸發(fā)展成為“死城”。
產(chǎn)業(yè)發(fā)展是保證城鎮(zhèn)化長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展的穩(wěn)固之基，在通過(guò)土地資產(chǎn)化實(shí)現(xiàn)基本的區(qū)域更新后，就必須利用好產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)效應(yīng)，在區(qū)域內(nèi)部形成一個(gè)良性循環(huán)、優(yōu)化城鎮(zhèn)化覆蓋區(qū)域的“要素增長(zhǎng)模式”。
三農(nóng)、產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)
“三農(nóng)”問(wèn)題、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系實(shí)際上是互為因果的。我國(guó)城鎮(zhèn)化模式面臨著轉(zhuǎn)型，在這個(gè)背景下，制度及政策層面也創(chuàng)新了一系列方式以彌補(bǔ)城鄉(xiāng)間的差距，力圖將城鎮(zhèn)化過(guò)程中的軟、硬環(huán)境建設(shè)同步實(shí)施，保障區(qū)域整合后城鄉(xiāng)間的長(zhǎng)期協(xié)調(diào)發(fā)展。從問(wèn)題的根源看，當(dāng)前城鎮(zhèn)化的各種推進(jìn)形式并不重要—土地綜合整治也好，傳統(tǒng)的征地模式也好，只要不偏離最終的目標(biāo)，皆是可取的。下面以土地綜合整治為例，闡述未來(lái)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鎮(zhèn)化發(fā)展較為理想的路徑與內(nèi)涵。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為整個(gè)理論框架的核心，與“三農(nóng)”問(wèn)題的解決是息息相關(guān)的。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化推進(jìn)的生命力之源，任何一個(gè)區(qū)域的更新和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，還要根據(jù)該區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)模及產(chǎn)業(yè)布局而定。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過(guò)程中，應(yīng)該通過(guò)對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的資源整合與結(jié)構(gòu)優(yōu)化實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展，進(jìn)而滿足農(nóng)民的長(zhǎng)期就業(yè)需求及實(shí)現(xiàn)生活水平的提升。
土地綜合整治是近年來(lái)推行的一種政策，通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)的城鄉(xiāng)間流動(dòng)及土地資產(chǎn)化，籌集城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中的資金，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域的發(fā)展及“三農(nóng)”問(wèn)題的解決。城鎮(zhèn)化地區(qū)則可以根據(jù)地理位置的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行不同的發(fā)展定位。也就是說(shuō)，未來(lái)的城鎮(zhèn)化要不拘一格，不一定以“攤大餅”的方式全部納入一個(gè)城市建成圈內(nèi)，而是根據(jù)地域的文化、生態(tài)及產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)進(jìn)行合理布局，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)及衛(wèi)星城，緩解中心城區(qū)的人口、交通等方面壓力。
從整體的模式來(lái)看，未來(lái)城鎮(zhèn)化將依托區(qū)域產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)及地域特色進(jìn)行。要避免原有模式的弊端，不僅要考慮區(qū)域發(fā)展的當(dāng)前情況，更重要的是著眼于產(chǎn)業(yè)布局及農(nóng)村、農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，將城鎮(zhèn)化建立在一個(gè)穩(wěn)健的基礎(chǔ)之上，將民生問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題結(jié)合經(jīng)濟(jì)問(wèn)題組成“一攬子”計(jì)劃，杜絕原有城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的只顧眼前利益、過(guò)分關(guān)注土地資產(chǎn)而忽略區(qū)域長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的短視現(xiàn)象，為“十二五”核心目標(biāo)任務(wù)的完成打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
優(yōu)化城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式
正如斯蒂格利茨所說(shuō)，中國(guó)城鎮(zhèn)化是一個(gè)足以影響世界的偉大的進(jìn)程。從短期來(lái)看，它與我國(guó)整體環(huán)境的提升和國(guó)民素質(zhì)的提高息息相關(guān);從長(zhǎng)期來(lái)看，它將影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和社會(huì)民生目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，優(yōu)化城鎮(zhèn)化的推進(jìn)模式，將其置于一個(gè)合理、良性的路徑之下是十分必要的。
“三農(nóng)”問(wèn)題是我國(guó)城鎮(zhèn)化要戮力解決的重要問(wèn)題。可以說(shuō)，“三農(nóng)”問(wèn)題源自于當(dāng)年的城鄉(xiāng)發(fā)展政策，也必然要在當(dāng)前新的城鄉(xiāng)發(fā)展模式中進(jìn)行解決。但是，僅僅依靠城鎮(zhèn)化過(guò)程中產(chǎn)生的土地資產(chǎn)溢價(jià)，是不可能實(shí)現(xiàn)的，必須借助于地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，由于地方政府的短視，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠重視，對(duì)產(chǎn)業(yè)布局的遠(yuǎn)期規(guī)劃不足，導(dǎo)致地區(qū)城鎮(zhèn)化后沒(méi)有增長(zhǎng)極，阻礙了城鎮(zhèn)化根本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
未來(lái)的城鎮(zhèn)化必然要將上述幾個(gè)要素進(jìn)行綜合考慮，產(chǎn)業(yè)布局與“三農(nóng)”問(wèn)題的解決要置于同一層面上進(jìn)行，只有產(chǎn)業(yè)層次提升了、產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大了，才能使地方煥發(fā)出生命力，也才能在長(zhǎng)期發(fā)展中對(duì)人力、資金及技術(shù)等支撐經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的要素產(chǎn)生吸引力。這樣的城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式也才能將社會(huì)、經(jīng)濟(jì)納入長(zhǎng)期良性發(fā)展的進(jìn)程。
（作者為中國(guó)人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任）
